Институт эффективной политики

Институт эффективной политики

23 марта 2016
Информационно-аналитические материалы

Аналитическая записка Института эффективной политики. Как исполняются законы органами власти. Персонально для Тимофти, Канду и Филипа

Аналитическая записка Института эффективной политики. Как исполняются законы органами власти. Персонально для Тимофти, Канду и Филипа

            О законодательно-нармативной базе по вопросу о прозрачности решений госструктур

            Закон о прозрачности процесса принятия решений от 2008 года
устанавливает нормы, применяемые для обеспечения транспарентности процесса принятия решений, и регулирует отношения этих органов с гражданами, их объединениями, иными заинтересованными сторонами, в плане участия таковых в процессе принятия решений.

Под действие закона подпадают органы публичной власти, разрабатывающие проекты решений:

a) Парламент;

b) Президент Республики Молдова;

c) Правительство;

d) автономные органы публичной власти;

е) отраслевые органы центрального публичного управления;

f) органы власти автономных территориальных образований с особым правовым статусом;

g) органы местного публичного управления.

Под действие закона подпадают также и юридические лица публичного и частного права, которые распоряжаются общественными финансовыми средствами и используют их.

Органы публичной власти обязаны проводить консультации с гражданами, объединениями, иными заинтересованными сторонами по проектам нормативных и административных актов, которые могут иметь социальные, экономические, природоохранные последствия (для образа жизни и прав человека, для культуры, здоровья и социальной защиты, для местных сообществ и общественных услуг).

В свою очередь, Правительство, в 2010 году, приняло постановление о действиях по внедрению Закона о прозрачности процесса принятия решений и утвердило Положение о процедурах по обеспечению транспарентности процесса разработки и принятия решений.

            Согласно регламенту на официальной веб-странице органа публичного управления в зависимости от специфики его деятельности должна размещаться следующая информация о прозрачности процесса принятия решений:

a) годовые (квартальные) программы по разработке проектов нормативных актов с указанием проектов решений, которые будут подвергнуты публичным консультациям;

b) внутренние правила организации процедур публичного консультирования в процессе разработки и принятия решений;

c) фамилию и контактную информацию координатора процесса публичного консультирования в рамках органа публичной власти;

d) объявления об инициировании разработки решения;

e) объявления об организации публичного консультирования;

f) проекты разработанных решений и сопутствующие материалы;

g) результаты публичного консультирования (протоколы консультативных публичных собраний, свод рекомендаций);

h) принятые решения;

i) годовой отчет органа публичной власти о прозрачности процесса принятия решений.

Первоначально в регламенте было и требование, что проекты должны выставляться для всеобщей консультации сроком до 15 рабочих дней. В октябре прошлого года по предложению Минюста внесли корректировку – вместо до 15 рабочих дней, изменили и уже НЕ МЕНЕЕ 10 рабочих дней.  По заверению авторов, это более правильный подбор срока для консультаций – ведь НЕ МЕНЕЕ, значит может быть и более. Однако практика показала, что и ранее некоторые министерства, при норме ДО 15 рабочих дней, проекты афишировали на 7 дней, да еще с учетом и выходных. Это касается Минтранса. На неоднократные замечания о нарушении правил даже не удосужились ответить - ни ответственные работники (госсекретарь и начальник соответствующего управления) Минтранса, ни ответственный работник Госканцелярии.

В этом контексте следует подчеркнуть, что в министерствах ответственными за процедуру обеспечения прозрачности своих решений были назначены по одному начальнику управлений, в совокупности с начальниками соответствующих начальников структур-разработчика проектов. Таким образом, подтвердилась истина – если какое-либо дело надумал загубить на корню, то сегодня следует назначить ответственного кого-либо из начальников. И не важно, какого он ранга этот чиновник. Благо начальников в госструктурах предостаточно – до 40% от штата, по два на трех подчиненных.

Действует и Положение, утвержденное Правительством в 2012 году, об официальных страницах органов публичного управления в сети Интернет, призванное повышать  прозрачности деятельности публичных органов и доступа к информации посредством официальной страницы в Интернете, а также установления обязательных минимальных требований к официальным страницам органов публичного управления в Сети.

 На веб-странице должна быть размещена следующая информация о прозрачности процесса принятия решений:

a) годовые (квартальные) программы по разработке проектов нормативных актов с указанием проектов решений, которые будут подвергнуты публичным консультациям;

b) внутренние правила организации процедур публичного консультирования в процессе разработки и принятия решений;

c) фамилию и контактную информацию координатора процесса публичного консультирования в рамках органа публичной власти;

d) объявления об инициировании разработки решения;

e) объявления об организации публичного консультирования;

f) проекты разработанных решений и сопутствующие материалы;

g) результаты публичного консультирования (протоколы консультативных публичных собраний, свод рекомендаций);

h) принятые решения;

i) годовой отчет органа публичной власти о прозрачности процесса принятия решений.

Годовые отчеты должны быть опубликованы и представлены в Госканцелярию Правительства до конца марта ежегодно.

Как обстоят дела по вопросу прозрачности на самом деле?

Чтобы ответить на этот вопрос, сперва, напомним, что согласно законодательству еще от 2001 года Парламент, его Секретариат и профильные комиссии обязаны осуществлять с периодичностью не реже одного раза в два года пересмотр ВСЕХ законов с целью оценки их правовой эффективности на соответствующем этапе. Такие анализы не проводились и не проводятся. По крайней мере, какие-либо официально афишированные информации на портале Парламента НЕТ.

Если оценить, как выполняются требования Закона о прозрачности, то следует отметить, что:

- на портале Президента рубрика имеется, есть разделы, но ни один из них не содержит какой-либо информации;

- на портале Парламента также имеется соответствующая рубрика, но она не активируется, а потому что либо, как законодательный орган выполняет свой же Закон о прозрачности, не  известно;

- на порталах структур, подведомственных Парламенту картина такова – Антикоррупционный центр и СИБ соответствующую рубрику имеют, и информация в них есть. Правда, наименования рубрик не соответствуют регламенту. У Генпрокуратуры такой рубрики нет;

- на портале Правительства рубрика имеется, но в ней размещена только информация о плане деятельности Правительства на перспективу, о Национальном Совете по участию и о публичных консультациях. Если активировать этот подраздел, то попадаете на другой портал – www.particip.gov.md, где можно найти всю информацию о запланированных для консультаций проектах постановлений, предлагаемых министерствами и другими госструктурами. Но нет данных: об ответственных за названную работу, о запланированных к разработке проектах, об ежегодных отчетах госструктур о выполнении своих программ по прозрачности и нет обобщающей годовой информации по данному вопросу;

- на порталах всех министерств существует рубрика «Прозрачность решений», за исключением МИДа. У 8 министерств (из 16) наименования подразделов рубрики «Прозрачность» не соответствуют требованиям регламента. У 9 министерств не указаны ответственные лица за данную работу. У Минобразования, Министерства молодежи и спорта, МВД, Минтруда, Минрегионального развития и строительства и Минсельхоза за последние годы не выставлены для обозрения ни один годовой отчет. У Минздрава последний афишированный отчет за 2011 год. За 2015 год отчеты выставили (пока?!) только 7 министерств. Остальные ждут последний, 32-ой день марта. Так сказано в регламенте – отчет выставляется на портале до конца первого квартала, следующего за отчетным годом. И по состоянию на начало июня 2015 года свои отчеты за 2014 год не публиковали: Министерство регионального развития, МВД, Министерство иностранных дел, Министерство молодежи и спорта, Министерство окружающей среды (последний отчет был за 2013г.) и Министерство труда (последний отчет был за 1 кв. 2014г.). Самое главное, что отсутствуют результаты публичного консультирования - протоколы консультативных публичных собраний и свод рекомендаций. А это значит, что еще рано говорить о результативности публичных консультаций. Может их вообще нет, если неизвестно, были ли замечания и предложения и как на них ответило соответствующее ведомство?

- на порталах муниципальных и районных Советов подобной рубрики НЕТ. За исключением Орхей и Унген, где только название рубрики, без какой-либо соответствующей сопутствующей информации на ней.

Таким образом, работа по обеспечению прозрачности своих решений в строгом соответствии с требованиями Закона и регламента не ведется. И как бы нет и с кого спросить, если сам Парламент не проанализировал эффективность (не эффективность?) за семь лет существования Закона о прозрачности. Хотя эту процедуру должен был бы выполнить, по крайней мере, уже трижды – раз в два года. А в итоги – столь значимый закон превратили в декларацию и популизм о прозрачности решений властных и госструктур.

Здесь уместно вспомнить об одной инициативе премьера в начале сентября прошлого года, которое напрямую связано тоже с прозрачностью решений властными структурами, и в первую очередь для министерств. Тогда было дано задание, в срочном порядке, за неделю, всем пересмотреть составы своих коллегий и включить, дополнительно, представителей гражданского общества. Указание было не продумано, без каких-либо конкретных предложений, как именно подбирать тех представителей. В итоге, только два министерства переутвердили составы своих коллегий и дело так и осталось не завершенным. А ведь сама идея правильная, своевременная и нужная, в контексте с Законом о транспарентности.

О скучной, но нужной и часто полезной статистике

За прошлый год на заседаниях Правительства были приняты и опубликованы 897 постановлений. В повестках заседаний значатся только 751. А были выставлены для консультаций 713 из них. За предыдущие годы информация о количестве проектов постановлений, выставленных для консультаций такова: 2010г. (первый после принятие закона) – 28, 2011г. – 138, 2012г. – 426, 2013г. – 621, 2014г. – 614, 2015г. – 713 и за не полный первый квартал 2016г. – уже 237. Одно хорошо - динамика обнадеживающая.

Отдельно, по некоторым министерствам, информация за 2015 год также о многом говорит. Были приняты и выставлены для консультаций: Минэкономики – 144\114 (79%), Минфин – 146\88 (60%), Минокружающей среды – 149\21 (14%) и Минобороны – 685\4 (0,6%). Разница, по объяснениям соответствующих министерств, в том, что ряд решений не подпадают под действие закона и не требуют широкой огласки и консультаций с гражданским обществом. И это в первую очередь внутренние приказы, которые являются табу для гражданского общества. Частично с доводами министерств можно было бы согласиться, например, что касается Минобороны. А вот по проектам Минокружающей среды и Минфина как-то неправдоподобно. Ведь действия указанных министерств, в принципе, касаются ВСЕХ нас, так как все мы ходим под одним Солнцем, дышим одним воздухом и пьем одну воду, и все мы рядовые налогоплательщики или еще и предприниматели.

Выводы и предложения 

После всего написанного, как-то уже и неудобно повторяться о недостатках по поводу оценки неэффективного применения требований Закона о прозрачности решений.

А вот что касается рекомендаций, то здесь, тоже коротко – начать надо с самого начала, как будто ничего и нет, шаг за шагом в строгом соответствии с требованиями Закона и регламентов. ВСЕМ привести в соответствии раздел и подразделы о прозрачности на своих сайтах. Размещать требуемую информацию, хотя бы за 2015 год, с последующим пополнением за предыдущие годы. А по ходу, обязательно, наказать нынешних ответственных за недоработки на данную тему. Возможно, некоторых надо будет и заменить. Благо, есть откуда.

Может быть, и Парламент впервые даст нужную (требуемую по закону) оценку применения исполнения Закона о прозрачности? Что может быть прозрачнее, чем подобная оценка?

Барбалат Думитру, эксперт ИЭП