Институт эффективной политики

Институт эффективной политики

30 апреля 2016
Информационно-аналитические материалы

Как оценить деятельность власти? Как определить, страна развивается или деградирует? Анализ и пошаговые предложения.

На протяжении последних десяти лет еще ни один вновь назначенный премьер не обошелся без обещаний навести порядок в госструктурах. Однако обещания оставались красивыми словами на бумаге, а госструктуры продолжали свой неизменный бюрократический путь однонаправленного действия – себе в угоду, невзирая на потребности государства и общества. Лидеры, которые должны были отвечать за судьбу Правительства, и в 2009 году, и в 2010 году, и в 2014 году, и в последующие годы говорили на публику одно и совсем о другом – между собой, дискутируя за закрытыми дверьми. Однако в каждый раз спор, в основном, шел о разделении портфелей. Никогда еще не ставили вопрос о численности госаппарата и качестве его работы.

Как оценить деятельность власти? Как определить, страна развивается или деградирует? Анализ и пошаговые предложения.

         С этими словами начинается моя статья «Общество требует и предлагает реальные реформы в госструктурах» (http://ava.md/analytics-commentary/030921-obshestvo-trebuet-i-predlagaet-real-nie-reformi-v-gosstrukturah.html), напечатанная на портале ava.md еще 24 июля 2015 года. И эти утверждения, к сожалению, пока, остаются реально действующими. Последовали затем еще четыре статьи на тему проблем госуправления и предложения для наведения должного порядка (22.08.2015 – Почему все министерства не выполняют свои функции - http://ava.md/analytics-commentary/031249-pochemu-vse-ministerstva-ne-vipolnyaqt-svoi-funkcii.html; 23.08.2015г. – Мега министерство. А есть ли эффективность в его деятельности - http://ava.md/analytics-commentary/031244-mega-ministerstvo-a-est-li-effektivnost-v-ego-deyatel-nosti.html; 02.09.2015г. – Кадровая политика в Молдове. Бардак и семейственность? - http://ava.md/analytics-commentary/031377-kadrovaya-politika-v-moldove-bardak-i-semeistvennost.html; 24.11.2015г. – Распил на троих. Так было. Так будет? - http://ava.md/analytics-commentary/032353-raspil-na-troih-tak-bilo-tak-budet.html).

            Одновременно с публикацией вышеназванных статей был разработан проект постановления Правительства, в котором были объединены все вопросы и предложения по реформированию министерств и агентств. Первый такой проект был разработан по согласованию и по просьбе бывшего премьера Кирила Габурича, еще в мае 2015 года. И на свои 100 дней во главе Правительства, в начале июня 2015 года, он объявил о намерении провести реформу министерств и агентств, сократить количество агентств и раздутое до 40% количество начальников в госструктурах.

            На днях премьер Павел Филип, представляя свой отчет по случаю 100 дней Правительства, тоже объявил, в том числе, что до осени будет проведена реорганизация Правительства, что количество министерств и агентств будет сокращено на треть, но при этом, люди не пострадают. Последнее утверждение настораживает, так как сокращать количество госструктур и при этом оставлять неизменным контингент чиновников невозможно, да и нет смысла. Ради сокращения 5 министров, 10-15 зам. министров, по 5 главных бухгалтеров, начальников юридических отделов и отделов кадров, нет надобности и никакого эффекта от подобных реформ. И еще одно высказанное утверждение настораживает. Мол, планируемые реформы уже в разработке, с участием партнеров. Правда, не уточняется, каких партнеров – заморских или только своих. До этого объявления подобная информация не была обнародована. Потому она и вызывает особый интерес и создает интригу.

            Обобщая свой анализ ситуации и предложений по поводу реорганизации, реструктуризации госструктур, хочу обратить внимание и даже подчеркнуть ряд основных факторов, с которыми, на мой взгляд, необходимо учесть и считаться с ними, если по-настоящему хочется навести порядок. Я пишу это как бывший директор Департамента реального сектора экономики Минэкономики, бывший госчиновник, понимающий и знающий правила и интриги в работе госаппарата. Предлагаемую работу и анализ следует вести пошагово.

            Первый шаг. Начиная разработку подходов к реструктуризации Правительства, министерств и других госструктур, в обязательном порядке, следует начать с Закона о Правительстве от 1990 года и основных 54-х полномочия Правительства, которые изложены в 9-и статьях и заключаются в следующем:

Ст. 10. Общие вопросы компетенции Правительства (6 полномочий, в редакции от 2005г),

Ст.11. Основные полномочия Правительства в области социального развития, образования, молодежи и спорта, культуры и здравоохранения (11 полномочий, в редакции от 2001г.),

Ст. 12. Основные полномочия Правительства в области экономики (14 полномочий, в редакции от 2005г),

Ст. 13. Основные полномочия Правительства в области финансов, кредита, налогов, цен и денежного обращения (4 полномочий, в редакции от 2005г),

Ст. 14. Основные полномочия Правительства в области труда и кадровой политики в области государственной службы (2 полномочия, в редакции от 2000г),

Ст. 15. Основные полномочия Правительства в области науки и техники (3 полномочия, дополнена в 2008г),

Ст. 16. Основные полномочия Правительства в области обеспечения законности (4 полномочия, в редакции от 2005г),

Ст. 17. Основные полномочия Правительства в области обеспечения безопасности и обороноспособности страны (5 полномочий, в редакции от 2004г),

Ст.18. Основные полномочия Правительства в области внешней политики (5 полномочий, в редакции от 2000г).

Таким образом, если судить по основным полномочиям, то в Правительстве, действительно, должно быть максимум до 10-и министерств.

Если обратить внимание на тот факт, что все основные полномочия уточнялись и изменялись последний раз еще до 2005 года, то по прошествии более 10-ти лет, явно напрашивается рекомендация, о ревизии и актуализации всех полномочий, под сегодняшние реальные условия деятельности Правительства, прежде чем окончательно решать, какие министерства должны быть в составе современного Правительства.

При этом, уже при формировании министерств, строго нужно будет учитывать и количество конкретных пересмотренных основных полномочий для отдельных министерств. Потому как сегодня 54 основных полномочий Правительства, предписанных в законе, растиражированы в регламентах действующих 16 министерств в 1149 (690 полномочий, 175 прав и 284 функций), то есть в 21 раз. Если учесть количество исполнителей в министерствах (около 1500, исключая все категории начальников, так как они же не исполнители), то получается, в среднем, на три исполнителя по два полномочия. Это критическое соотношение, так как при отсутствии  одного исполнителя, соответствующее полномочие остается бесхозным.

Отдельно по министерствам этот вопрос выглядит следующим образом.

В Минэкономики - 124 исполнителя на 150 полномочий, в Минтруда – соответственно, 77 и 118, в Министерстве молодежи и спорта – 23 и 33. При этом выделяются Минфин, где на 414 исполнителей только 105 полномочий. И МИД, где в регламенте отсутствуют какие-либо полномочия, а перечислены только 33 функций и 9 видов прав на 120 исполнителей. В остальных 10-и министерствах это соотношение один к одному. С возражениями согласен. Полномочия разные и для их исполнения требуется тоже не одинаковые исполнительские усилия. Однако, не при такой же диспропорции, как получается на практике сегодня.

Все это явно говорит о непропорциональности при утверждении штатных расписаний, несоответствии численности штатов отдельных министерств и номенклатуры вверенных им полномочий. Иначе не получилось бы, что в Минфине столь большой штат сотрудников – 540, и четыре исполнителя на одну задачу, в четыре раза больше, чем в среднем по всем министерствам.

Второй шаг. В 2011 году, со ссылкой на Закон о государственной должности и статусе государственного служащего от 2008 года и ст.5 Закона об утверждении Единого классификатора госдолжностей от 2011 года Правительство утвердило «Нормы создания структурных подразделений органов публичной власти». Согласно утвержденным нормам в госструктурах могут быть до 20% главных консультантов, до 30% старших консультантов, до 50% консультантов и (!!!) до 40% всевозможных начальников. Итак, 20 + 30 + 50 + 40 = 140% (!?). Парадокс, но факт. Если анализировать реальную ситуацию, то, по доступным данным, картина только по начальникам такова.

Штаты министерств, всего, в т. ч. начальники всех категорий

Наименование госструктуры

штат, количество, %

всего

в том числе начальники

Государственная канцелярия Правительства

239

52\21,8%

Министерство обороны

81

15\18,5%

Министерство внутренних дел

158

16\10,1%

Министерство культуры

46

17\37%

Министерство информационных технологий и связи

45

17\38%

Министерство молодежи и спорта

42

19\45%

Минздрав

97

35\36%

Министерство юстиции

138

35\25%

Министерство образования

98

21\24%

Министерство труда

119

42\39%

Министерство транспорта и дорожной инфраструктуры

56

18\32,1%

Министерство окружающей среды

65

16\25%

Министерство регионального развития

76

34\45%

Министерство экономики

163

39\23,9%

Минсельхоз

106

39\37%

Министерство иностранных дел

178

35\19,7%

Министерство финансов

540

126\23%

Всего:

2147

576\26,8%

 

Таким образом, даже при таких допусках, количество начальников в пяти министерствах на пределе 40%, а в двух министерствах перебор - по 45%, хотя в среднем по всем министерствам и Госканцелярии – 26,8%.

Считаю, что созданная ситуация ненормальна, когда на три подчиненных два начальника. Почти все министерства постарались выполнить требование по количеству начальников за счет существенного уменьшения установленных предельных требований с консультантами, особенно за счет консультантов и старших консультантов. Непонятно, каким образом всем министерствам удалось согласовать свои штаты с Минфином, инициатором и автором «Норм создания структурных подразделений органов публичной власти» и утвердить их в Правительстве, минуя при этом и «фильтр» Госканцелярии.

В Румынии, например, в Законе о госслужбе предусмотрено, что количество начальников в госструктурах не должно быть более 12% от общего количества штатов.

Считаю, что и нам, при наших бюджетных возможностях, следует пересмотреть предел с начальниками и их соотношение с другими функциями и снизить допускаемый предел с 40% до 12-15%. Это даст возможность безболезненно экономить около 17 млн. леев в год бюджетных средств только по зарплате.

Возвращаясь к теме о полномочиях министерств, в контексте категорий исполнителей и их минимального количества в структурных подразделениях госструктур, следует отметить, что Нормы положения не предусматривают и определенные требования по минимальному количеству полномочий на подразделения. Их обязательно необходимо ввести.

Шаг третий. Чтобы принимать управленческие решения, необходимо оценить  эффективность работы  властных структур. Один известный политолог в этом плане сказал буквально следующее:

            «Как оценить деятельность власти? Как определить, страна развивается или деградирует? Нам эти знания нужны, чтобы понять, как работает власть, хорошо или плохо. Исходя из этого, нужна нам эта власть или она нуждается в замене. У самой власти должно быть понимание, правильно ли она действует, дают ли её действия положительные плоды или выбран неправильный подход, который ведет страну не к прогрессу, а регрессу. В общем, показатели развития страны, которые одновременно являются мерилом эффективности деятельности власти, нужны всем. Чтобы оценить ту или иную власть всегда следует объективно оценить ее действия. Для госструктур этим мерилом является оценка выполнения властью, в целом и каждой ее составной частью, ее же политик, концепций, стратегий и программ.»

            Эта совсем не простая проблема. И не вечно же кричать «ЖОС!»

            В регламентах 16 министерств перечислены 71 наименование политик, которые они должны разрабатывать, внедрять и вести мониторинг:

            Минтруда – 15, Минэкономики – 11, МВД – 8, Минфин – 7, Мининформ – 7, Минсельхоз – 4, Мин. обороны – 3, Минстрой – 3, Минтранс – 3, МИД – 2, Минкульт – 2, Минобр – 2, Минюст – 2, Минокруж – 2, Минздрав – 1, Минспорта – 1.

            За все время, с начала 90-х, Правительством и Парламентом были утверждены, действуют или истекли их сроки действия:

 

Наименования

документов

Правительством

Парламентом

всего

действующие

(и не отмененные)

всего

действующие

(и не отмененные)

Политики

-

-

21

-

Стратегии

166

116

25

6

Концепции

121

85

33

32

Планы

354

35

20

2

Программа

557

22

52

3

 

            К этому следует напомнить, что согласно Постановлению Правительства №33  от  11.01.2007 «О правилах разработки и единых требованиях к документам политик», документом политики является: концепция + стратегия + программа + план действий.

            Если сравнить, по наименованиям, задекларированные политики в регламентах министерств и что утверждали все эти годы де-факто, то утверждены документы с совершенно другими наименованиями, чем записанные в регламентах. Кроме того все они не составляют необходимый комплект, как указано выше, в правилах.

В том же постановлении еще сказано, что:

Документы политик утверждаются публичными властями, согласно установленным полномочиям. Концепции и стратегии могут служить основой для разработки конкретных планов и программ действий. Программы и планы могут, в свою очередь, использоваться в целях оценки - как для общих отчетов, так и для организационных и бюджетных отчетов.

Вот и ответ на поставленный основной вопрос, как оценить власть и почему сегодня невозможно дать объективную оценку.

К чему привело сегодня отсутствие большинства документов о политиках в отраслях и в целом для Правительства и чем занимаются существующие Агентства?

            Начнем с того, что в законе о центральных административных органах сказано, что для обеспечения реализации политики государства в определенных подобластях или сферах вверенных министерству областей деятельности в его ведении могут создаваться административные органы в организационно-правовых формах агентств, государственных служб и государственных инспекций.

Можно смело ожидать законное создание 71 Агентств/Инспекций/Служб, для продвижения  несуществующих официально документов о 71 политиках? Сегодня у нас действуют (???) 35 Агентств, 12 Инспекций и 25 различных Служб. В них «пашут» 31,1 тыс. «чиновников». Посчитайте, только по средней зарплате - 4,6 тыс. х 13 мес.(12 мес. + премия к отпуску) х 31100 = 1,9 млрд. лей\год. Плюс «собираемую ими дань» за оказанные услуги предпринимателям. Из Минфина в прошлом году дали цифру – это около млрд. лей\год.

В структурах 16 министерств существуют 35 специализированных управлений по разработке политик и мониторингу их внедрения. В том числе в Минтруда – на 15 наименований политик 10 управлений, в Минсельхозе – на 4 наименования одно главное и четыре управлений и в Минрегионразвития и Мининформатики – по 3 управления. В 10-и министерствах только по одному соответствующему управлению.

В этом плане хорошо действуют, например, наши соседи. В законе записали – при одном министерстве разрешается создавать только по одному управлению по политикам данного органа и только по одному Агентству для продвижения всех своих политик.

Таким образом, вместе с сокращением количества агентств до одного при одном министерстве, необходимо решить и вопрос с количеством управлений по политикам в министерствах и тоже разрешить только по одному управлению. Сокращение количества управлений даст экономию в 10 млн. леев в год. Конкретную экономию от сокращения количества агентств пока сложно посчитать, хотя можно предположить, что сокращение действующих структур, до одного при одном министерстве, даст возможность экономить половину затрат, то есть около 0,7 – 1 млрд. леев.

Сейчас, по инициативе Правительства, Парламент принял закон и приостановил проверки. Если документов о политиках НЕТ и НЕЧЕГО внедрять, и плюс к этому и контролями запрещено заниматься, то ЧЕМ полгода будут заниматься 31 тыс. «бойцов», и за что им платить ЗП, почти один млрд. лей???? Логично было бы отправить ВСЕХ в неоплачиваемый отпуск, и заставить на это время все министерства разработать необходимые документы о политиках.

В заключение хочу уточнить некоторые моменты. Ранее свои анализы и предложения передал бывшему министру экономики и нынешнему, зам. министра юстиции, министру финансов и двум руководителям одной ведущей сегодня партии. Часть из них, в том числе министры экономики, признали анализ и предложения правильными, обоснованными и необходимыми сегодня. Обещали анализировать их со своими специалистами, о чем мне сообщат. Однако обещания свои они не выполнили. Я не знаю дальнейшую судьбу своих предложений. Только из Минюста мне сказали, что номенклатура рассматриваемых вопросов не относится к епархии министерства. При этом не смогли найти возражения на мои доводы, что Минюст ранее влез в епархию Минэкономики с проектом закона о моратории на проверки и ничего страшного, ради дела. Что изменения в Закон о центральных органах власти как раз есть номенклатура Минюста. Пока молчит Минфин.

Именно поэтому я осмелился написать данную статью, в которой повторил ряд своих анализов и предложений по проблемам реорганизации госструктур. И для этого мне не потребовались какие-то партнеры и финансирование. Это моя гражданская инициатива.

Обобщая сказанное, в помощь разработчикам программы реструктуризации госструктур, могу посоветовать следующее:

1. Необходима ревизия и актуализация действующих полномочий Правительства, предусмотренных в Законе о Правительстве.

2. После актуализации полномочий Правительства, пересмотреть все действующие полномочия министерств и привести их в соответствии. Не допустить не обоснованное их тиражирование в регламентах министерств. При необходимости конкретизировать их в отдельных положениях о структурных подразделениях конкретных министерств.

3. Пересмотреть «Нормы создания структурных подразделений органов публичной власти», утвержденные постановлением Правительства №1001\2011. Сократить лимит начальников с 40% до 12-15%. За счет этого необходимо будет пересмотреть и лимиты для всех категорий консультантов. Лимитировать количество управлений (главных управлений) по политикам – по одному в каждом министерстве.

4. Для новых министерств утвердить регламенты с учетом пересмотренных полномочий и новых структурных подразделений, для которых будет учитываться соотношение между количеством штатов и вверенных полномочий.

5. Изменить требования ст.14(1) Закона о центральных органах власти. Уточнить, что при одном министерстве можно создавать только по одному административному органу – агентство, службе, инспекции, для реализации политик подотрасли.

6. Обязать министерства провести ревизию действующих стратегий, концепций, планов и программ. Не соответствующие требованиям регламентов о министерствах – отменить.

7. Более сложный вопрос – с документами о политиках, которые отсутствуют и их необходимо разработать. Наметить конкретные сроки сложно, так как это связано уже с будущими министерствами и агентствами. Хотя большинство из политик останутся и их могут разработать действующие министерства, не дожидаясь реорганизации.

  Приложение

 

Проект постановления Правительства

 по выполнению перечисленных выше требований

о реструктуризации министерств и агентств

(первый этап)

            Правительство ПОСТАНОВЛЯЕТ:

            1. Центральным административным органам управления в срок 30-ти дней провести анализ своей деятельности по разработке, мониторингу и оценке комплектов документов отраслевых политик (концепций, стратегий, программ и планов), в соответствии с Постановлением Правительства №33 от 11 января 2007г. о правилах разработки и единых требованиях к документам политик (Мониторул Офичиал № 6-9/44 от 19.01.2007) и представить Правительству соответствующие отчеты и планы действий в этой области на 2015г.

            2. Госканцелярии, Министерству экономики, Министерству финансов и Министерству юстиции совместно с другими министерствами в срок 30-ти дней провести анализ по продвижению соответствующими министерствами, другими  центральными административными органами, находящихся в подчинении Правительства, с функциями по реализации политик государства в определенные области или сферах деятельности и административными органами, подведомственных министерствам (агентства, государственные службы, государственные инспекции) с функциями по обеспечению реализации политик в определенных подобластях или сферах вверенных министерствам и представить отчет Правительству и предложения по консолидации указанных административных органов, преимущественно, через их укрупнение и создание по одному Агентству при соответствующем министерстве.

            3. Административным публичным органам всех уровней в срок 30-ти дней произвести ревизию структур аппаратов и штатную численность и представить их на согласование в соответствии с требованиями п.5 Постановления Правительства №201 от 11 марта 2009 г. о введении в действие положений Закона о государственной  должности и статусе государственного служащего (Мониторул Офичиал № 55-56/249 от 17.03.2009). В пересмотренных структурах министерств предусмотреть единую структурную единицу по разработке, мониторингу и оценке политик, как правило, главное управление или автономное управление.

            4. Министерству финансов, Финансовой инспекции с привлечением структур министерств с функциями по внутреннему аудиту в 30-ти дневный срок представить отчет о финансировании в 2014-2015гг. других центральных административных органов, находящихся в подчинении Правительства с функциями по реализации политик государства в соответствующие области или сферах деятельности и административных органов, подведомственных министерствам (агентств, государственных служб, государственных инспекций) с функциями по обеспечении реализации политик в определенных подобластях или сферах вверенных министерствам.  

            5. В пункт 9 Приложения №2 Постановления Правительства №1001 от 26 декабря 2011 г. о введении в действие положений некоторых законодательных актов (Мониторул Офичиал № 238-242/1100 от 30.12.2011), цифру «40%» заменить на цифру «15%».

            6. Координация и контроль исполнения данного постановления ставится в обязанность Госканцелярии.

Думитру Барбалат, эксперт Института эффективной политики