Институт эффективной политики

Институт эффективной политики

6 июня 2016
Информационно-аналитические материалы

Реформа госуправления в Молдове: шаг вперед и два шага назад

Наиболее важные показатели, их может быть 100-120 нужно будет свести в таблицу, которая станет индикатором развития страны. По этим показателям можно будет определять эффективность деятельности власти. Соответствующее показатели, их может быть 10-15, должны быть у каждого министерства.

Реформа госуправления в Молдове: шаг вперед и два шага назад

Виталий Андриевский,

директор Иститута эффективной политики

Думитру Барбалат,

эксперт Института эффективной политики

 

         Реструктуризация и сокращение госструктур объявлена. Объявлен и срок – август 2016 года. С чего начать или как сегодня говорят – какая дорожная карта нужна этим намерениям?

За последние пару месяцев мы стали свидетелями ряда значимых событий, в части организации работы госструктур и предполагаемых реформах.

         По предложению премьера Минюст разработал проект закона о мораториях на государственный контроль и запретили на три месяца проверки экономических субъектов. Парламент закон утвердил, и он вступил в силу с 1 апреля т.г.

         Затем премьер, по случаю 100 дней правления, объявил о том, что вероятно существенно сократит количество министерств, агентств, инспекций и служб. И сразу пошли различные догадки, какие министерства и с какими объединят или вообще сократят, какие останутся. Заговорили о кардинальной реорганизации Налоговой инспекции и ряда других агентств.

         После всех этих действий и заявлений у нас сложилось мнение, что власть сделала шаг вперед. Однако, после обсуждения в правительстве проекта бюджета возникло ощущение, что пока решили ничего не менять. Более того, по некоторым направлениям деятельности власти количество чиновников не только не уменьшается, но и увеличивается. Неужели началось движение назад?

         Да, нельзя исключать, что до проведения кардинальной реформы можно обойтись косметическим ремонтом, временно оставив все так как есть. Но кому как не нам, зная молдавские реалии не опасаться, что если что-то делается временно, то, это, как правило, остаётся надолго, если не навсегда. Предлоги для сохранения статус-кво могут быть различные. Выборы президента – не будем пугать чиновников сокращением. А потом начнутся выборы парламента, нельзя раздражать чиновников.  А потом местные выборы и снова боязнь конфронтации с обиженными чиновниками и т.д.

         Но если пойдем этим путем, то правящие партии не только не сохранят власть, но и могут потерять шанс на её возвращение в будущее. Реформа госуправления, по нашему мнению, – одна из ключевых реформ, от которой во многом зависит эффективность деятельности власти и модернизация Молдовы, и в конечном итоге, будущее нашей страны.

         Эффективная и профессиональная власть, которая должна появится в результате этой реформы, может дать толчок развитию Молдовы. Но если все останется без изменений, если вместо кардинальной реформы будет имитация реформы, то изменений не будет, и Молдова действительно может стать failed state.

         Класс чиновников

         На прошлой неделе в Правительстве при обсуждении проекта бюджета на 2016 год в Информации к проекту (на 150 страницах! с 9-ью таблицами и 7-ью объемными приложениями, полными замысловатых цифр, понятных только избранным из Минфина) была приложена, и Таблица №9 - о численности персонала структур центрального аппарата. Согласно приведенным в таблице данным, предполагается, что в текущем году штат сотрудников центральных административных аппаратов увеличится с 66,35 тыс. де-факто в 2015 году до плана 72,89 тыс. в 2016 году, то есть на 6,54 тыс. единиц. В Таблице даны конкретные цифры по всем министерствам и еще целого списка госструктур.

         Однако, при этом следует разъяснить некоторые законные положения и те неточности которые допустили чиновники Минфина. Согласно ст.24 Закона о Правительстве к центральным отраслевым органам относятся только 16 министерств и пять других центральных административных органов: Национальное бюро статистики, Агентство земельных отношений и кадастра, Бюро межэтнических отношений, Агентство материальных резервов и Агентство туризма.

         И штатная численность указанных выше центральных аппаратов административных органов утверждена Правительством и дополнительно к данным Минфина дана в рубрике 2 к приложенной ниже таблице. Таким образом, например, штатная численность центрального аппарата Минфина равна 540 единиц, а остальные 4363 – 540 = 3823, видимо, это штатная численность Налоговой инспекции (1892, в том числе центрального аппарата 245 и 446 инспекторов), Таможенная служба (1728 единиц), Финансовая инспекция (135 единиц, в том числе центрального аппарата 48). И так по всем включенным в таблице структурам. Таким образом авторы разработки смешали численность центральных аппаратов центральных органов (министерств и ряда структур) и численность госструктур при министерствах или при Правительстве.

         Хотя, если исходить из названия Таблицы, и посчитать только численность центральных аппаратов 16 министерств и других пяти центральных административных органов, то общая их численность в 2015 году была равна (по штатам) не 66,35 тыс., или как указывает Минфин - 71,8 тыс. (по плану), а всего 2008 (по министерствам) плюс 503 (по пяти другим структурам), итого – 2511.
         В общем, согласно приведенным Минфином данным, ожидается, что фактическая численность персонала в 2016 году предполагают снизить на 944,5 единиц, но, в конечном счете, увеличиться на 1089,8 единиц, то есть фактически будет увеличение на 990,3 штатных единиц.

          В таблице есть ряд интересных данных, о которых публично пишется впервые. Оказывается, в штате секретариата Парламента числятся 604 единицы, то есть по 6 чиновников на одного депутата. Многовато для 101 депутатов! В данном случае нас должно насторожить и то обстоятельство, каким образом организована деятельность нашего законодательного органа и его огромного секретариата. И почему эта армия чиновников не успевает и еще ни разу за все годы независимости не выполнили требования законодательства и периодически, раз в два года не провели ревизию эффективности действия каждого действующего закона, если их сегодня только 350 (без учета законов с дополнениями и изменениями). По два закона на брата в течение целого года – вполне реальная, льготная нагрузка при соответствующих зарплатах. Не говоря уже и о всей гамме расходов на содержание депутатов, этого огромного аппарата секретариата и всей инфраструктуры законодательного органа.

        Не менее солидный и аппарат государственной канцелярии – 1198 единиц, 239 из которых задействованы в центральном аппарате (5 и 6 этажи дома Правительства). Кто такие остальные 959, непонятно и в Ноте Минфина по этому поводу тоже ничего конкретного не сказано.

         Здесь уместно вспомнить 1991 год, когда Указом Президента была впервые создана единая канцелярия для президентуры и правительства, состоящая из 2-х управлений с 18-и отделами для Правительства и 8-и отделов для секретариата президента. В 2004 году центральный аппарат Госканцелярии был выделен отдельно и уже состоял из 135 единиц.       А сейчас у нас, в общей сложности, вместе с территориальными отделениями, 1198 единиц плюс центральный аппарат из 239 единиц. И еще 81 единица аппарата президента.

         МВД и Министерство обороны – отдельные категории структур власти. В общей сложности на службе в МВД состоят 17822 единиц, в том числе 158 единиц в центральном аппарате ведомства. В Министерстве обороны, соответственно – 4556 и 81 единица.

         В штате Министерства сельского хозяйства 2349 единиц (фактически 2672), в том числе 106 единиц в центральном аппарате министерства, и его численность увеличат до 3401 единиц.

         Не сильно отстает в этом плане Министерство юстиции, центральный аппарат которого состоит из 138 единиц, общая численность персонала ведомства составляет 4069 единиц, и в текущем году она увеличится на 42 единицы.

         Самыми немногочисленными министерствами были и остаются Министерство транспорта - 76 единиц (фактически 56) и Министерство информационных технологий и связи, в котором трудятся 45 человек. Правда, в этом году их аппарат увеличится на 4 единицы.

         В штате Генпрокуратуры имеет 1136 единиц (фактически 1041) и увеличится (видимо в связи с предстоящей реформой) еще на 284 единицы.

         Высший совет магистратуры имеет персонал, состоящим из 2645 единиц (фактически 2422), который увеличится на 48 единиц.

         Впервые стала доступна информация о СИБе. В ней служат 919 офицеров (согласно штатам 1012), и их численность увеличится всего на 12 единиц.

         В настоящее время министерствах и Госканцелярии Правительства штат состоит из 58415 единиц, и его численность в 2016 году предложено увеличить еще на 479 единиц и составит уже 59894. Численность персонала центральных аппаратов центральных органов предполагается оставить на прежнем уровне.


         Как видите, не зная еще, каким образом можно будет обеспечить выплату зарплат и пенсий, Правительство недавно приняло изменения к законодательству об увеличении зарплат педагогического персонала всего на 3%. Пенсии проиндексировали аккурат по формуле – на 10%. А зарплату государственным служащих, без какой-либо формулы - для всех категорий высших должностных лиц, кабинетов этих начальников, Генпрокуратуры и Конституционного суда - на 35%.

         Доход чиновника, с разными доплатами, весьма неплохой по сравнению с зарплатами педагогов, врачей, при этом он зависит не столько от результатов его труда, сколько от занимаемой согласно штатному расписанию должности. При неопределенности целей и задач, а также требований к результатам труда, чиновник практически не несет ответственности за свое бездействие или некачественное выполнение работы. Если бы существовали критерии эффективности его деятельности, если бы с него требовали отчетности по результатам, число желающих пойти на такую непростую работу заметно сократилось бы. А пока желающих много и число мест растет.

       Теперь решено увеличить и без того большой для нашей страны аппарат госструктур на 1090 единиц. Это также предполагает увеличение финансовых отчислений минимум на 90 млн. леев в год.

      У нас число государственных служащих в расчете на 1000 жителей страны (при 3,555 млн. жителей) составляет 7,5. Однако, специалисты говорят о 2,6 млн. жителей, оставшихся в стране. И тогда не 7,5, а 10,5 на 1000 жителей. Для сравнения: в Украине – 6,4, в Румынии – 6,5. Казалось бы, разница не так уж велика, но если сравнить по ВВП на душу населения по паритету покупательской способности (ВВП ППС), то мы опускаемся уже далеко на 129 место. Для сравнения, та же Украина занимает 105 место, Румыния – 60 место. Из общего числа бюджетников, 16,6% – государственные служащие, в то время как в Украине – 11%, в Румынии – 14,7%. Разница по обоим показателям очень существенная.

         Другими словами, у нас аппарат госслужащих более чем в два-три раза больше, чем у соседей. И именно этими сравнениями, этими вопиющими, пока молчаливыми данными и цифрами нужно руководствоваться при определении соответствующего количества госструктур – министерств и других ведомств, госчиновников и бюджетников.

         А что происходит в других странах?

         Тенденция в мире

         Значительное сокращение государственного аппарата — современная общемировая тенденция. В 2011—2012 гг. такое сокращение осуществили Великобритания, Греция, Италия, Испания и другие страны. Недавно один из советников правительства передал премьер-министру Великобритании записку, в которой отметил, что «численность госслужбы может быть сокращена на 90% без каких-либо негативных последствий для управления государством».

         Показатели численности госаппарата в странах Балтии

 

Количество населения, млн. чел.

в т.ч. экономически активного, млн. чел.

Количество

чиновников, млн. чел.

Доля чиновников к общему населению,%

Доля чиновников

К экономически активному населению, %

Латвия

2,3

1,15

0,088

3,8

7,65

Литва

3,3

2,14

0,020

0,6

0,93

Эстония

1,3

0,65

0,026

2,0

4,0

         В Эстонии продолжается снижение числа чиновников, занятых как в государственных структурах, так и в органах местных самоуправлений. 

         За последний год численность чиновников сократилась в Эстонии на 1,2% или на 358 человек, сообщает портал Rus.err.ee.

         Добавим, что Эстония входит в число самых богатых стран из числа всех постсоветских республик, опережая все страны, в том числе и Россию, по доли ВВП по паритету покупательной способности на душу населения. А что касается Молдовы то ВВП нашей страны меньше чем в Эстонии на одного человека почти в 7 раз.

         Интересен опыт сокращения численности чиновников в Грузии. По мнению USAID, произошло сокращение численности государственных служащих в полтора-два раза. При этом в разных ведомствах процесс шел по-разному. Например, аппарат мэрии Тбилиси сократился с 2500 до 800 сотрудников, в Министерстве сельского хозяйства вместо 4374 стало 600 человек, в Министерстве финансов – вместо 5342 – 3673. Некоторые структуры видоизменились, были преобразованы, а некоторые исчезли полностью.

         Следует отметить, что прежде чем сокращать проводилась большая работа по анализу деятельности министерств.

         За реформы в экономике отвечал Каха Бендукидзе. Пристально анализировалось каждое министерство, каждый департамент, каждый отдел. Функции подразделений сопоставлялись с численностью сотрудников. Если возникали сомнения, Бендукидзе вызывал к себе целый отдел и спрашивал: «Вы что делаете?». Очень часто ответа на этот вопрос не было. Конечно, каждый чиновник любит порассуждать на тему, что его позиция – самая важная и то, что без него все рухнет…  Были случаи, когда из кабинета Бендукидзе целый отдел отправлялся на улицу.  Это приводило в ужас европейских советников, которые приезжали в Тбилиси оказывать помощь. Европейцы были просто в шоке, они не могли представить себе, как можно сократить министерство в два раза и выгнать чиновников на улицу. Эксперты из Европы со слезами на глазах спрашивали: «Что вы будете делать с этими людьми?». Бендукидзе отвечал: «Ничего!».
И действительно, они сами нашли себе работу. Вот как описывает судьбу чиновников один из экспертов по Грузии: «В Тбилиси непривычно много таксистов. Причем, ездят они на весьма приличных машинах. Первое объяснение состоит в том, что для тех, кто желает подрабатывать извозом, нет никаких преград. Никаких специальных разрешений. Второе: если поговорить с водителями, почти все они расскажут, что раньше были высокопоставленными чиновниками, а теперь работают таксистами. Неприятие новой роли выражается в том, что они до сих пор считают себя безработными, несмотря на то, что их доходы выросли. В министерствах они получали меньше. Но теперь им приходится много работать, а это любят не все».

         Проведя реформу госуправления Грузия стала максимально открыта для инвестиций: там один из самых либеральных трудовых кодексов в мире, низкие налоговые ставки, отсутствие бюрократических барьеров, и множество других факторов, которые облегчают ведение бизнеса в этой стране.

         Необходимо отметить, что реформировать молдавскую власть пробовали неоднократно. К примеру, в 1985 году существовало около 30 министерств. К 1989 году их число доведено до 16. С 2004 по 2008 год сократили 1592 единиц только в центральных аппаратах отраслевых органов. Сокращение — 37%. На 1 января 2009 года их осталось 2723 против 4313 в 2004 году.

         Но само по себе сокращение ничего не дает. Также, как не дает никакого эффекта увеличение численности чиновников.

Нужен другой подход.

         Дорожная карта реформы госуправления

         Предлагаем для обсуждения некоторые предложения.

1.   С чего начать?

         С внимательного анализа прописанных в Законе о Правительстве от 1990 года функций для Правительства, которые не пересматривались уже более 10-12 лет. Разобраться с функциями, прописанными в положениях о министерствах и других ведомств, утвержденных постановлениями Правительства. Потому как 56 основных функций из Закона о Правительстве растиражировали для министерств до почти 1000! Приведение в порядок только этих двух цифр с количеством функций, их пересмотр и оптимизация, их сокращение в положениях о министерствах, даст возможность объявить старт для следующего этапа.

         На втором этапе, пока закончатся разбирательства и определение функций для Правительства и министерств, следует разобраться с множеством Агентств, Инспекций и Служб. Согласно ст.14 Закона о центральном отраслевом публичном управлении для обеспечения реализации политики государства в определенных подобластях или сферах вверенных министерству областей деятельности в его ведении могут создаваться административные органы в организационно-правовых формах агентств, государственных служб и государственных инспекций.

         Агентство должно представлять собой отдельную организационную структуру в административной системе министерства, создаваемую для осуществления функций управления определенными подобластями или сферами, относящимися к областям деятельности министерства.

         А Государственная инспекция, как отдельная организационная структура в административной системе министерства, создаваемая исключительно для осуществления функций государственного надзора и контроля в определенных подобластях или сферах, относящихся к области деятельности министерства.

         Согласно закону, решение о создании, реорганизации и роспуске подведомственных министерству административных органов относится к компетенции Правительства и принимается по предложению министра или к компетенции Парламента в прямо предусмотренных специальными законодательными актами случаях.

         Одна из основных задач всех подведомственных министерствам структур это внедрение требований документов о политике в отрасли\подотрасли. Сегодня в положениях министерств насчитывается более 100 наименований всевозможных политик. При этом следует напомнить, что документ политики предполагает комплект из – концепции, стратегии, планы и программы действий. На протяжении более 10 лет разрабатывались хаотично отдельные стратегии и концепции. И нет самых важных документов – планы и программы действий. А без них стратегии и концепции остаются на бумаге в качестве красивых намерений, для чего тратится впустую время на разработку и утверждение, после чего эти документы мирно занимают свое место как простые бумаги на полках министерств, без каких-либо дальнейших движений.

         Сегодня, когда до 1 июля объявлен мораторий на госконтроли и контролирующие органы остались без части своего дела, когда отсутствуют документы о политиках, которые эти структуры призваны внедрять, те же структуры остались и без второй основной части из своих основных функций, настало время разобраться со всеми Агентствами, Инспекциями и Службами. Их предлагается максимально сократить. Оставить по одной структуре (Агентству) при одном министерстве. И об этом прописать в законе о центральном отраслевом публичном управлении, как дополнение к ст.14 об административных органах, подведомственных министерствам. Так, например, поступили в Румынию.

2.   Возвращаемся к Госплану?

         Вероятно, что следует вспомнить старый опыт работы Госплана при нескольких основных министерств. Так сегодня работают, например, в Японии. Они не стесняются, что приняли в «новой упаковке» систему Госплана.

         Если определиться и с этим вопросом, то уже можно будет перейти к формированию конкретных 5-7 министерств и Госплана, в лице реорганизованного Минэкономики. Потому как это министерство, уже де-факто, и является мини-госпланом. Ведь все функции ранее ликвидированных или реорганизованных: Министерства энергетики, Министерства промышленности, Министерства приватизации и управления госимуществом, Молдовастандарт (стандартизация, метрология, качество, защита прав потребителей, аккредитация), Лицензионной палаты, Главной государственной инспекции по техническому надзору за опасными производственными объектами перешли в ведение Минэкономики. Другое дело, что структура нынешнего Минэкономики не соответствует требованиям по управлению всеми перечисленными структурами. Но это дело практически поправимо за месяц, максимум два. Кроме того, согласно своему статусу, министр экономики-зампремьера является координатором: Минсельхоза, Минтранса, Минрегионразвития и строительства, Минокружающей среды, Нацбюростатистики, Агентства Кадастр, Агентства Туризма, Госагентства по защите интеллектуальной собственности. Минэкономики также должно обеспечить координацию работ с Нацагентством по энергетики, Нацагентством по регулированию в связи и информационных технологий, Советом по конкуренции и Торгово-промышленной палатой.

         Чем тогда такая огромная, почти готовая структура, не будущий Госплан?

         И если предложения хоть частично будут приняты, то явно надо будет пересмотреть и предложения Минфина с количеством штатов для центральных госструктур. А вместе с тем, опять частично, надо будет пересмотреть и согласованный Правительством проект бюджета на 2016 год. Тем более, что он рассчитан он по устаревшим прогнозным показателям.

        Предлагая идеи для Дорожной карты, мы хотим вовлечь власть в дискуссию по этой теме. Но результатом дискуссии, по нашему мнению, должна стать не только механическая реформа госуправления – что-то слить, что-то убрать, в целом сократить, а выход на самую серьезную проблему Молдовы. Речь идет и том, что реформа должна повысить эффективность деятельности власти, что в конечном итоге должны дать стимул для развития Молдовы.

От эффективной власти – к эффективной Молдове

       Мы твердо убеждены, что реформа госуправления, создание системы оценки эффективности деятельности власти – это один из локомотивов, который может вывезти Молдову в новое качество жизни, создать условия для развития экономики и социальной сферы.

         Эта реформа, а также кадровые изменения в системе управления, позволят власти Молдовы сконцентрироваться на решении конкретных и принципиально важных направлениях деятельности. И самое главное – в системе власти Молдовы появятся служащие, которые будут отвечать за конкретный результат деятельности.

         Опыт ряда зарубежных стран, в первую очередь Малайзии, свидетельствует, что такого рода реформы могут дать ощутимые результаты, привести к росту ВВП, и к значительному увеличение бюджетных поступлений.

         Как правило, такого рода деятельность начинается с определения приоритетов развития страны, а исходя из этого – определение места и роли в этом процессе каждого из институтов власти.

         Но недостаточно просто определить ключевые приоритеты. Важно еще найти подходы и методы решения существующих проблем. К примеру, мы считаем локомотивами экономического роста страны, должны стать информационные технологии, аграрно-промышленный комплекс, легкая промышленность (подбор приоритетов может быть и другой, в зависимости от сделанного выбора – авт.), следовательно, нужно выработать дорожную карту развития этих направлений, сосредоточив, в последствие, на её реализация усилия власти, бизнеса, экспертного сообщества.

         По завершении поиска «точек роста» необходимо ознакомить с результатами общественность, пригласив к диалогу оппозиционные партии, гражданское общество. Суть этого диалога проста - вот наши идеи. Если вы их принимаете – давайте вместе будем их реализовывать. Если не принимаете, предложите свои – будем обсуждать.

         Мы считаем важным подчеркнуть, что иллюзорной является точка зрения, что «дай бизнесу свободу, он сам все разрулит». Свобода, безусловно, важна. Но кроме этого, важны хорошие дороги, важна энергетическая инфраструктура, важны профессиональные кадры, важна справедливая судебная система, а это все и многое другое, это сфера деятельности государства.

         Результатом всех этих обсуждений должна стать Дорожная карта развития Молдовы. И в этой карте детально должны быть прописаны все направления деятельности, с указанием конкретных результатов, которые будут достигнуты через определенные промежутки времени. Наиболее важные показатели, их может быть 100-120 нужно будет свести в таблицу, которая станет индикатором развития страны. По этим показателям можно будет определять эффективность деятельности власти. Соответствующее показатели, их может быть 10-15, должны быть у каждого министерства.

         Будет ли эффективна эта система? Да, но только в том случае, если будет выработана систему подведения итогов деятельности власти, отдельных министерств.  Их можно подводить ежемесячно, ежеквартально. И по результатам подведения этих итогов будет приниматься кадровые решения.

         Такая работа необходима не только для того, чтобы держать руку на пульсе и оценивать, как работает власть, но и для того, чтобы изыскивать ресурсы и пути решения имеющихся проблем. По результатам всей этой деятельности можно будет выработать модель эффективного развития Молдовы

         И было бы хорошо, если бы ежегодно итоги работы власти подводились совместно со специалистами ЕС, МВФ, Мирового банка и т.д. И по результатам этого аудита выпускался специальный бюллетень: «Молдова: итоги работы за …: достижения и неудачи».

         Готова ли власть пойти по этому пути? Не знаем. Но уверены, что другого пути для нее нет. Только этот путь дает ей шанс для победы на выборах в 2018 году. Да, этот путь трудный. Он потребует полной отдачи от каждого министра, депутата, от высших руководителей Молдовы. Но результатом всего этого станет не только победа на выборах. Результатом станут позитивные изменения в стране – рост ВВП, увеличение бюджета, повышение пенсий и зарплат, улучшение качества здравоохранения и образования и много других хороших перемен.

         Думается, что это хороший стимул для тех, кто хочет изменить жизнь в Молдове к лучшему.