Институт эффективной политики

Институт эффективной политики

30 августа 2016
Информационно-аналитические материалы

Госструктуры и госслужащие. Можно ли их вылечить? Как и когда?

На сегодня нет (открытых) данных о результатах анализа, как подведомственные Правительству структуры конкретно выполняют свои функции, как пользуются они своими правами и полномочиями. Как выполняют они свои обязанности и как эффективно (или не эффективно) работают их управленческие структуры.



Госструктуры и госслужащие. Можно ли их вылечить? Как и когда?

                  Анализ методов оценки эффективности систем управления, применяемых ранее и существующих на сегодняшний день, отражает парадоксальность сложившейся ситуации.

            С одной стороны, современные знания об управлении чрезвычайно разносторонни, огромное количество теоретических и практических разработок предлагают широкий выбор средств и методов – от абстрактных понятий до конкретных формул.

            С другой стороны, руководители всех уровней обвиняют науку в неспособности создать и структурировать пригодный теоретический аппарат для осуществления высокоэффективного организационного управления.

            Заинтересованность в простых приемах управления, обеспечивающих высокую эффективность, результативность, экономичность и устойчивость управляемой структуры, в целом для структуры госаппарата и отдельного ведомства или предприятия отрасли, растет с каждым днем. Современные исследования сводятся к тому, что система управления должна основываться на современных знаниях базовых теорий организации, режимов жизнедеятельности, что позволит определить подходы к критериям оценки эффективности системы управления, на выборе наиболее подходящих показателей расчета. Что система управления должна включать в себя концепции эффективности, количественные и качественные методы ее оценки, закономерности организации, выражающие признаки открытой системы, взаимосвязь всех структурных элементов весьма значимые для системы управления. Также утверждают, что для достижения стратегических целей и решения поставленных задач, важно выбирать необходимые критерии, образующие взаимосвязанные элементы системы в соответствии с индивидуальными особенностями каждого предприятия.

            Однако, несмотря на то, что все сказанное абсолютно правильно, многие при этом считают, что это больше походит на околонаучные методы управления.

            Хотя еще в 1993 году своим Указом Президент РМ Мирча Снегур создал  при  Правительстве Академию  государственного управления и местного самоуправления. И установил, что основными задачами Академии являются: а) проведение  научных  исследований  по вопросам теории и практики государственного управления и местного самоуправления и б) подготовка научных и педагогических кадров в области государственного  управления  и  местного  самоуправления.

            К великому сожалению, за более чем 23 года, эти указания остались на бумаге не выполненными. Ни Правительство, ни Академия, с ее громким названием, ни другая структура не занимаются государственным  управлением.

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          Сегодня, на практике же, для современных наших молодых руководителей всех рангов, которые совершенно не знакомы с теорией и практикой управления экономикой в целом и отдельно отраслями, эта наука не досягаема. Они эту науку называют менеджментом и просто пренебрегают. И все только потому, что их, молодых, по моему глубокому убеждению, основанному на долголетней практике и постоянных анализах положения дел в различных отраслях и в целом по экономики за последние лет 20, наука управления не интересует! Они хотят ЛЮБЫМИ методами быть только НАЧАЛЬНИКАМИ. И добравшись до пресловутого кресла руководителя, вообще перестают думать о более эффективных методах управления своего хозяйства - предприятия, госструктуры, да и выше тоже.

            С самого начала признаюсь, что готовясь написать эту работу, естественно, я пересмотрел множество научных работ. Для того чтобы, в итоге, вспомнить, я перечитал и свои конспекты времен учебы в Ленинградской экономической академии управления. Они для меня лучше и более значимы, чем те работы на данную тему, которые я нашел в современном умнике Google.

            В начале 80-х, прошлого уже века, когда проходила моя учеба в указанной Академии на факультете для руководителей предприятий (директоров и главных инженеров) радиоэлектронной промышленности, на курсе «Управление народным хозяйством» лекции читали профессора: доктор наук Владимир Петрович Ларионов (руководитель кафедры и руководитель моей дипломной работы) и доктор наук Абел Гёзевич Аганбегян. Тот самый Аганбегян, который затем создал и возглавил, с 1989 по 2002гг., Академию народного хозяйства СССР и РФ.

            Организационные структуры управления и их принципы управления

            Организационная структура аппарата управления это форма разделения труда по управлению процессами. Каждое подразделение и должность создаются для выполнения определенного набора функций управления или работ. Для выполнения функций подразделения их должностные лица наделяются определенными правами на распоряжение ресурсами и должны нести ответственность за выполнение закрепленных за подразделением функций. Схема организационной структуры управления отражает статическое положение подразделений и должностей и характер связи между ними.

            Различают следующие виды связи:

            – линейные (или административное подчинение);

            – функциональные (по сфере деятельности без прямого административного подчинения);
            – межфункциональные, или кооперационные (между подразделениями одного и того же уровня).

            В зависимости от характера связей выделяются несколько основных типов организационных структур управления:

            – линейная;
            – функциональная;
            – линейно-функциональная;
            – линейно-штабная;

            – программно-матричная целевая.

 

            Какими общими характеристиками должна обладать любая система управления?

            Это, в первую очередь, результативность, эффективность и как итог - синергизм. То есть суммирующий эффект от взаимодействия двух и более факторов, характеризующийся тем, что их действие существенно превосходит эффект каждого отдельного компонента в виде их простой суммы - эмерджентность. А это в свою очередь означает, что у системы возникают особые свойства, не присущие её отдельным элементам.

            Во-вторых, это управляемость, устойчивость, адаптивность и инновационность системы управления.

            И, в-третьих, это качество организационного поведения системы – экономичность и информационное обеспечение.

 

            Линейная структура управления (ЛСУ, Схема 1) это самая простая иерархическая структура, называемая также пирамидальной или бюрократической. При линейной структуре управления каждый руководитель обеспечивает руководство нижестоящими подразделениями по всем вверенным видам деятельности. Структурные подразделения низших ступе­ней управления непосредственно (линейно) подчинены руководителям предшествующего более высокого уровня. В этой структуре каждый работник подчинен только своему непосредственному линейному руководи­телю, что устраняет неувязки и противоречия в поступлении управляю­щих воздействий. Но в то же время линейный руководитель для выра­ботки управленческих решений может использовать в основном только свои знания, опыт и интуицию и успевать (а может и не успеть) решать только неотложные оперативные вопросы, а на решение стратегических вопросов у него уже не остается вре­мени.

            Плюсы. Полностью сохраняется принцип единоначалия и персональной ответственности. Структура довольно проста и экономна, так как можно обойтись не большим аппаратом управления. Но с ясно выраженной личной ответственностью руководителя за принятые решения.

            Минусы. Большая требовательность к руководителям всех рангов. Ведь каждый из них должен обладать комплексом знаний. Решение оперативных проблем доминирует над стратегическими задачами. Система низко оперативна. Малая гибкость и приспособляемость к новой ситуации. В отсутствии любого из руководителей или любого исполнителя – система не дееспособна. Эту систему еще называют и «системой курятника» - сверху все «падает», но только на ниже находящихся. Большое количество ступеней управления между высшим звеном и работником и большое количество управленцев верхнего уровня.

 Схема 1. Линейная структура управления

            Функциональный принцип в управлении (ФПУ, Схема 2) предполагает, что каждый орган управления специализирован на выполнении отдельных функций на всех уровнях управления. Выполнение указаний каждого функционального органа в пределах его компетенции обязательно для подразделений. Решения по общим вопросам принимаются коллегиально. Функциональная специализация аппарата управления значительно повышает его эффективность, так как вместо универсальных менеджеров, которые должны разбираться во всех функциях, появляется штаб высококвалифицированных специалистов. Но такая структура нацелена на выполнение только постоянно повторяющихся рутинных задач, не требующих оперативного принятия решений.

            Плюсы:

            - высокая компетентность специалистов, отвечающих за осуществление конкретных функций;

            - освобождение линейных руководителей от решения многих специальных вопросов и расширение их возможностей по оперативному управлению;

            - использование в работе консультаций опытных специалистов, уменьшение потребности в специалистах широкого профиля;

            - снижение риска ошибочных решений;

            - исключение дублирования в выполнении управленческих функций.

            Минусы:

            - длительная процедура принятия решений;

            - отсутствие взаимопонимания и единства действий между функциональными службами; снижение ответственности исполнителей за работу в результате того, что каждый исполнитель получает указания от нескольких руководителей;

            - чрезмерная заинтересованность в реализации целей и задач своих подразделений;

            - снижение персональной ответственности за конечный результат;

            - сложность контроля за ходом процесса в целом, и по отдельным направлениям;

            - трудности поддержания постоянных взаимосвязей между различными функциональными службами;

            - структура с трудом реагирующая на изменения и с сильно развитым местническими правилами/принципами.

            Здесь следует напомнить, что местничество  это система прошлого 15-го века  распределения должностей в зависимости от знатности рода, воспринятой из польско-литовского законодательства и отмененное приговором Земского Собрания Российской империи 12 января 1682 года! Однако система назначения на должности по родственному принципу «расцвела» и уже достаточно сильно «укоренилась» в последнее время и у нас. Нанаш-кумнат-фин и пр. все сегодня в полной моде и такое ощущение, что эту «гидру» уже не раскорчевать. Разница только в том, что была эта система родственная, а стала родственно-партийная.

            Структуры управления с функциональным принципом в чистом виде практически не применяются.

            Минусы. В этой структуре не соблюдается принцип единоначалия и затруднена кооперация. Данная структура управления связана со сложностью и разнообразием функций и процессов, для управления каждыми требуются специальные знания и навыки, много времени и труда большого коллектива сотрудников.

            Такие структуры могут служить только в качестве фрагмента для построения других структур. В отличие от линейного руководителя, функциональный руководитель не должен обладать (может не обладать) множеством знаний, а только специальными и разгружает весь аппарат от второстепенных ему вопросов.

            В чем же принципиальная разница между линейным и функциональным руководителями?
            Линейный руководитель отвечает за весь объем деятельности вверенного ему подразделения - формулирует цели работы подчиненного подразделения, и наряду с общим руководством осуществляет выполнение всех функций управления.
            Функциональный руководитель осуществляет методическое руководство, контролирует сроки выполнения работ, разрешает возникающие по ходу работы профессиональные проблемы.

            Функциональный руководитель на уровень выше линейного руководителя.

 

Схема 2. Функциональная структура управления

 

            Линейно-функциональная структура управления (Схема 3) представляет собой ступенчатую иерархическую структуру между линейной и функциональной структурами. При ней линейные руководители являются единоначальниками, а им оказывают помощь функциональные руководители и органы. Линейные звенья управления призваны командовать, а функциональные - консультировать, помогать в разработке конкретных вопросов и подготовке соответствующих решений, программ, планов.

             Эта структура наиболее приемлема в современных экономических условиях. Такую систему еще называют штабной, так как функциональные руководители соответствующего уровня составляют штаб линейного.

            Плюсы:

            - более глубокая подготовка решений и планов, связанных со специализацией;

            - освобождение линейных руководителей от решения многих вопросов, связанных с планированием, обеспечением и др.;

            - построение связей «руководитель - подчиненный» по иерархической лестнице, при которых каждый работник подчинен только одному руководителю.

            Минусы:

            - каждое звено структуры заинтересовано в достижении своей узкой цели, а не общей цели;

            - отсутствие тесных взаимосвязей и взаимодействия на горизонтальном уровне между структурными подразделениями;

            - чрезмерно развитая система взаимодействия по вертикали;

            - аккумулирование на верхнем уровне, наряду со стратегическими проблемами, оперативных задач.

Схема 3. Линейно-функциональная структура управления

 

            При линейно-функциональной структуре управления линейные руководители разгружаются от функциональных вопросов. При этом несколько нарушается принцип единоначалия и растет численность аппарата управления. Но все значительно окупается за счет оперативности руководства и выполнения поставленных задач.

            Иногда разновидность такой системы называют еще и штабной - линейно-штабной организационной структурой управления (Схема 4), так как линейные руководители соответствующего уровня (А, Б) составляют штаб линейного. При линейно-штабной организационной структуре управления всю полноту власти берет на себя линейный руководитель, возглавляющий определенный коллектив. Ему, при разработке конкретных вопросов и подготовке соответствующих решений, программ, планов, помогает специальный аппарат, состоящий из функциональных подразделений (А1 – А3, Б1 – Б3, управлений, отделов, бюро и т.п.). В данном случае функциональные структуры подразделений находятся в подчинении главного линейного руководителя. Свои решения они проводят в жизнь либо через главного руководителя, либо (в пределах своих полномочий) непосредственно через соответствующих руководителей служб-исполнителей.

Схема 4. Линейно-штабная организационная структура управления


            Линейно-штабная организационная структура управления имеет свои положительные моменты и недостатки:

            Плюсы: Снижение нагрузки на линейного руководителя. Улучшение горизонтальной координации. Сохранение баланса между функциональным (основным) руководителем и линейными руководителями. Повышение качества подготовки решений за счет привлечения специалистов.

            Минусы: Увеличение штатов за счет штабных структур. Опасность конфликтов линейных и функциональных структур.

 

            Матричная структура управления (Схема 5) характерна и необычна тем, что исполнитель может иметь двух и более руководителей (например, один – линейный, другой – руководитель программы или направления). Такая схема широко применяется в структурах (министерствах), ведущих работу по многим направлениям. Она все более вытесняет (должна вытеснять) из применения линейно-функциональную.

Схема 5. Программно-матричная целевая структура управления

 

          Матричная  структура управления формируется путем совмещения двух структур управления, например, функциональной и линейной структур. При этом руководитель (ведомства) может иметь группу непосредственно подчиненных сотрудников, а в каждом функциональном/линейном подразделений могут создаваться целевые группы, которые закрепляются за отдельными программами.

            Плюсы:

    - лучшая ориентация на программные цели и задачи;

*       - возможность принятия руководителем быстрых, квалифицированных, творческих решений.

*       - более эффективное текущее управление, возможность снижения расходов и повышения эффективности использования ресурсов;

*       - более гибкое и эффективное использование персонала структуры (организации), специальных знаний и компетентности сотрудников;

*       - относительная автономность программных групп способствует развитию у работников навыков принятия решений, управленческой культуры, профессиональных навыков;

*       - улучшение контроля за отдельными задачами или целевой программой;

*       - любая работа организационно оформляется, назначается одним лицом - "хозяином" процесса, служащее центром сосредоточения всех вопросов, касающихся целевой программы;

*       - сокращается время реакции на нужды программы, т. к. созданы горизонтальные коммуникации и единый центр принятия решений.

*               Минусы:

*       - высокие требования к квалификации, личным и деловым качествам работников, работающих в группах, необходимость их обучения;

*       - частые конфликтные ситуации между руководителями подразделений и программ;

*       - возможность нарушения правил и стандартов, принятых в функциональных подразделениях, из-за оторванности сотрудников, участвующих в программе, от своих подразделений;

*       - частые конфликты из-за борьбы за власть между руководителями функциональных отделов и руководителями проектов;

*       - выраженная закрепленность всех новых направлений за целевыми программами, что определяет их "преимущество" перед линейными службами и, следовательно, создает неравные карьерные перспективы для руководителей целевых программ и руководителей линейных подразделений.

            Составляющие успеха     

            Эффективность управления (Правительством, министерством, ведомством или предприятием) во многом зависит от четкого разграничения компетентности отдельных составляющих предмет управления, их ответственности и обеспечения в них нормальных рабочих взаимоотношений. Поэтому скелет управления – его организационная структура, – должен обрастать «мускулатурой управления». Этому способствуют 
 качественно разработанные положения и должностные инструкции.

            Считается, что существуют четыре составляющие успеха:

            – хороший состав управленцев;

            – хороший план дела;

            – хорошие вкладчики;

            – хороший совет (для кампаний - директоров, для министерств/госструктур – коллегия и замминистра).

            На сегодня нет (открытых) данных о результатах анализа, как подведомственные Правительству структуры конкретно выполняют свои функции, как пользуются они своими правами и полномочиями. Как выполняют они свои обязанности и как эффективно (или не эффективно) работают их управленческие структуры. Поэтому рассмотрим этот вопрос с нетрадиционной, не применяемой до настоящего времени формы анализа.

            Для начала рассмотрим, что представляют, в числовом выражении - функции, полномочия и права Правительства и отдельных министерств.

            Начнем с того, что функция – это обязанность, круг деятельности, полномочия – это права, предоставленные должностному лицу или учреждению органами власти, а права – это совокупность устанавливаемых и охраняемых государственной властью норм и правил, регулирующих отношения людей в обществе. Иначе говоря, достаточно было бы рассмотреть только ФУНКЦИИ и ПОЛНОМОЧИЯ, так как полномочия и права, в принципе, это одни и тоже понятия.

            В Законе о Правительстве, в 10-и статьях - 6 общих основных компетенций и 49 наименований полномочий. А уже в положениях 16 министерств эти 49 наименований полномочий растиражированы и превращаются в 1419 видов полномочий, категорий прав и функций (основных и базовых). С одной стороны, столь подробный (а возможно, слишком подробный) перечень своих функций и прав министерства (с согласия Правительства) разработали для оправдания своего существования, для того чтобы каждому чиновнику досталась хоть по одной конкретной функции.

            Если при этом из общего количества госчиновников в министерствах - 2147, исключить начальников всех категорий – 27%, то остаются всего 1560 исполнителей. То есть, на уровне Правительства, в среднем, существует некий паритет между количеством полномочий и количеством исполнителей – 1419 полномочий на 1560 исполнителей. Но это только в целом, по всем министерствам.

            По отдельным министерствам ситуация катастрофическая. В Министерстве труда  на 77 исполнителей - 118 полномочий. В Министерстве молодежи и спорта – 23 на 33. В Министерстве информатики и связи – 28 на 51. В главном министерстве, в Минэкономики -  124 исполнителя на 150 полномочий. Выделяется Минфин с 414 исполнителями на 105 полномочий. А ведь у всех видов управленческих структур на низшей ступени – исполнители. Без них не может существовать ни одна структура! И если на одного исполнителя по несколько полномочий, много ли от него можно ожидать или требовать?

            Достаточно всего лишь проанализировать беглым взглядом структуры ВСЕХ министерств и ведомств, чтобы уяснить, что все они относятся только к линейной структуре управления: министр, заместители министра, начальники управлений и/или отделов и исполнители.  Простая, четырехуровневая структура, относящиеся к самой неэффективной структуре управления. И тогда даже без какого-либо анализа результатов работы всех министерств и Госканцелярии, смело можно перечислить основные, возможные, но упущенные положительные стороны и явные недостатки в управлении отраслями и Правительством. А именно:

            1) сохранили принцип единоначалия (очень это хочется!), чтобы применять местнические правила/принципы – назначать на ключевые должности «своих» брата-нанаша-свата-фина;

           2) структура довольно проста и могла быть экономной, для чего можно было бы обойтись небольшим аппаратом управления. Но с ясно выраженной практикой большого количества начальников разного уровня, так как по действующим правилам им разрешено (?) нанимать до 40% (!?) начальников от общего штатного расписания. В ряде министерств (Минтруда, Минздраве, Минсельхозе, Минкультуры, Мининформ технологий и связи и в Минтрансе) – до 35-38% начальников. А в Минмолодежи и спорта перебрали даже предел - у них 45% начальников, на небольшой аппарат из 42 единицы умудряются держать 19 начальников. А всего, по всем министерствам - 27% начальников;

            3) относительно большое количество ступеней управления между высшими звеньями и исполнителями и большое количество управленцев верхнего уровня с сильно развитыми местническими-партийными правилами и принципами;

            4) большая требовательность к руководителям всех рангов, ведь каждый из них должен обладать комплексом знаний. А при нашей (отсутствующей) системе подготовки/переподготовки госчиновников – это большая проблема и большой недостаток почти каждого министерства и ведомства;

            5) система низко оперативна, обладает низкой инерционностью. Малая гибкость и приспособляемость к новым ситуациям.

            6) в отсутствии любого из руководителей или любого исполнителя – система разрывается и не дееспособна.

            К удивлению, наши большие шефы и министры не понимают вышеизложенные доводы и на протяжении 25 лет, от Правительства к Правительству, повторяют одну и ту же глупость в выборе систем управления отраслями и страной. Сплошь одна некомпетентность некоторых, в том числе многочисленных высокооплачиваемых заморских экспертов и наших из множества проектов, пытавшихся, без особого успеха, анализировать работу госаппарата и давать советы – что делать?  

            С чего началось большинство проблем в управлении?

            В 2008 году был принят закон о государственной должности и статусе государственного служащего (взамен закона, действующего с 1995 года). А затем в 2010 году был принят и закон о статусе персонала кабинета лиц, исполняющих ответственные государственные должности и о статусе лиц, исполняющих ответственные государственные должности.

            Правительство во исполнение законов своим постановлением утверждает, с одной стороны, как бы меры по обеспечению выполнения требований закона, а с другой стороны, выходя за рамки закона, устанавливает требования по штатам государственных структур. Именно с этого постановления пошла нездоровая практика по установлению в госструктурах количества всевозможных начальников до 40% от штата. По принципу – два начальника на три подчиненных. И требования по количеству специалистов во всевозможных внутриведомственных структурах - управлениях, отделах и службах.

            Тем же постановлением определили Список органов публичной власти, подпадающих под действие Закона о государственной должности и статусе государственного служащего (55 !!! наименований госструктур) и Нормы создания структурных подразделений органов публичной власти.

 Было решено:

а) что структурные подразделения органов публичной власти создаются при соблюдении следующих норм:

- главное управление – не менее 18 штатных единиц;

- управление – не менее 5 штатных единиц;

- отдел – не менее 4 штатных единиц;

- служба – не менее 1 штатной единицы.

          б) при создании должностей на уровне органа публичной власти соблюдаются следующие пропорции: главный консультант – не более 20% от общего числа консультантов; старший консультант – не более 30%; консультант – не менее 50%.

в) количество руководящих государственных должностей (включая ответственные государственные должности) в органе публичной власти не должно превышать 40% предельной численности данного органа публичной власти.

            В части лимитов, только по специалистам, как будто, порядок: 20 + 30 + 50 = 100%. А вот с начальниками уже перебор: 100 + 40 = 140% (?!). Это говорит о том, что начальников  (до 40%), как бы законно набирают в «ущерб» другой или других категорий исполнителей. И к 140% следует прибавить первых руководителей и их заместителей. Они ведь тоже в общем штате. И тогда перебор по всем структурам. И такое официальное положение существует вот уже более пяти лет, и при этом никто не удосужился даже напомнить об «ошибке» и откорректировать ее. Видимо, этот бардак устраивает всех. И это понятно и объяснимо. Когда молдаване, например, устраивают крестины, престижно приглашать до 100 нанашей и всех, затем, надо трудоустроить.

            Каким образом отразились принятые законы и постановление правительства на практике?

            Для этого достаточно знакомиться с некоторыми цифрами - количеством госслужащих разных категорий в центральных и местных госструктурах. Всего госслужащих 34 тыс., в том числе ответственные госслужащие 2514 (7,4%). В центральных органах публичной власти - 26,2 тыс., в том числе ответственные госслужащие - 1395 (5,3%). И в местных органах власти – 7,8 тыс., в том числе ответственные госслужащие – 1120 (14,4%). 

            При этом, следует напомнить о ряде важных показателей в общей системе госслужащих:

            - 7,4% постоянно не занятых должностей, в том числе в центральных структурах – 10% и в местных – 4%;

            - текучесть кадров – 11,2% и растет ежегодно на 0,5 п.п.;

            - средний возраст 43 года, в том числе в центральных структурах – 40 лет и в местных – 45 лет;

            - количество пенсионеров-госслужащих – 9%, в том числе в центральных структурах – 6% и в местных – 14%;

            - всего только 31% госслужащих, в том числе 35% дебютанты, проходят ежегодные обязательные 40-часовые курсы переподготовки для госслужащих.

            О госслужащих в пагонах и со специальным статусом

            В августе текущего года Правительство одобрило два проекта законов – о госслужащих с особым статусом МВД и о госслужащих с особым статусом пенитенциарных учреждений Минюста. Таким образом, следует ожидать почти двойное увеличение количества госслужащих, да еще и со специальным статусом. В МВД - 17,8 тыс. сотрудников и в пенитенциарной системе Минюста - 3,2 тыс. И тогда к 34 тыс. сегодняшних госчиновников, завтра прибавятся еще 21 тыс. ИТОГО будет - 55 тыс. А ведь, по проектам законов, намерены еще разрешать им и выходить на пенсию в 50 лет, без права работать в прежней системе! Все в молдавском стиле. Дом горит, а бабка причесывается. То Правительство объясняет нам, что есть проблемы с пенсионерами, и оно намерено увеличить им срок выхода на пенсию. И в то же время здоровым мужикам разрешают уйти на пенсию в 50 лет. Как все это понять? При этом следует сказать, что наши проекты законов почти повторяют действующие румынские законы, за исключением права выхода на пенсию в 50 лет.

            По показателю количества госслужащих на 1000 человек населения, в Молдове 10 и  мы опережаем: Украину (6,4), Румынию (6,5), США (6,6) и Россию (7,5). После того как Парламент примет указанные два проекта законов, Молдова станет «недосягаемым» лидером - с 16 госслужащими на 1000 человек населения. А если 55 тыс. госслужащих поделить (образно) на количество населенных пунктов - 1681, то в среднем, получится по 33. А это, согласитесь, большой перебор с аппаратчиками для одного небольшого населенного пункта! При этом следует не забывать, что у нас в каждом втором районе менее чем по 2% населения от общего количества населения страны. А количество госструктур, начальников и клерков такое же, как в более солидных районах. Хотя и в них тоже только по 2-4% населения.

            По данным нашей официальной статистики (за 2015г.) в Молдове неактивное население всего 1,722 млн., в том числе в городах - 0,729 млн. и в селах - 0,993 млн. Получают зарплаты, а значит, теоретически, могли бы платить налоги - 1,2 млн., в том числе в городах - 0,555 млн. и в селах - 0,648 млн. Хотя в другой форме той же официальной статистики – 0,724 млн. работающих. Всего зарегистрировано - 170,9 тыс. экономических субъектов. Сколько из них действующих, активных и платящих налоги - неизвестно. Нет таких данных на портале Налоговой инспекции. Все эти данные явно говорят о том, что со статистикой у нас большой бардак и положение дел на грани катастрофы, так как скоро невозможно будет платить пенсии и зарплаты бюджетникам, не говоря еще и об увеличении армии госчиновников со специальным статусом из МВД и Минюсте.

            К количеству госслужащих - 55 тыс., следует ожидать значительное прибавление, и после того как были сняты всякие ограничения и рекомендации законодательства (Правительства) для количественного состава аппаратов органов местной публичной власти. В настоящее время существуют ограничения и нормы только для советников местных советов, которые устанавливаются исходя из численности населения административно-территориальной единицы. По 9 в населенных пунктах, где до 1500 жителей. Ранее, до 2006г., их количество ограничивалось только 4-мя! А ведь это основное количество наших населенных пунктов. И теперь сравните: 9 советников, по закону, и 33, в среднем госслужащих на один населенный пункт, по расчету!

            И все это долго нельзя будет терпеть. Реорганизация центра и районов неизбежна.

            При этом нельзя не удивляться двойственностьи принимаемых решений нашим руководством - Парламентом и Правительством. С одной, стороны сняли ограничения и рекомендации по количеству чиновников в местных органах власти. Децентрализация называется. А с дугой стороны утверждены всевозможные типовые положения:

            - Типовое положение об организации и функционировании отраслевого местного органа в области социального обеспечения и защиты семьи и его типовой структуры (постановление правительства №828/2015);

            - Рамочное положение об организации и функционировании отраслевого местного органа в области образования и его типовой структуры (постановление правительства №404/2015);

            - Типовое положение о деятельности местных органов архитектуры и урбанизма (постановление правительства №499/2000). И т. д. и т. п.

            В указанных постановлениях не забыты дежурные указания типа – рекомендовать органам местного публичного управления создать соответствующие структуры в соответствии с требованиями утвержденного положения.

            Только наименования подразделений в типовой структуре отраслевого местного органа в области социального обеспечения и защиты семьи что стоят:

1.      Руководство,

2.      Подразделение мониторинга, оценки и стратегического планирования,

3.      Подразделение защиты людей пожилого возраста и лиц с ограниченными возможностями,

4.      Подразделение защиты ребенка и семьи,

5.      Подразделение социальных пособий,

6.      Подразделение коммунитарной социальной помощи,

7.      Финансово-экономическое подразделение,

8.      Подразделение кадрового управления,

9.      Подразделение информирования и связей с общественностью,

10.  Административно-хозяйственное подразделение.

            Ничего не забыли, все включили и рекомендовали. А кто содержать будет эти мини министерства, состоящие из руководства и ДЕВЯТЬ подразделений на местном уровне?   

            Госканцелярия – вершина айсберга власти-надзирателя

            Вершина бюрократического, очень своеобразного айсберга власти - это, конечно, Госканцелярия со своими территориальными подразделениями и функциями. Кроме столичного аппарата Госканцелярии (на пятом и шестом этажах здания Правительства), состоящего из 239 штатных единиц, существуют еще и 10 территориальных Бюро, призванных контролировать деятельность местной власти каждый в 3-5-и районах и их населенных пунктах.

На Бюро, в пределах территории его деятельности, возложены следующие функции по обязательному контролю законности:

- всех решений местных советов первого и второго уровней;

- всех нормативных актов, изданных претором, примаром, председателем района, Главой и Исполнительным комитетом АТО Гагаузия;

  - актов об организации всех аукционов и актов о выделении земельных участков;

- актов о назначении на должность и освобождении от должности персонала органов местного публичного управления;

- распоряжений, касающихся затрат или финансовых обязательств на сумму более 30 тыс. леев – для административно-территориальной единицы первого уровня и более 300 тыс. леев – для административно-территориальной единицы второго уровня;

- актов, изданных в связи с осуществлением органами местного публичного управления делегированных государством полномочий;

- любого административного акта (решения, распоряжения) органа местного публичного управления по требованию местного совета, секретаря, примара, председателя района, физических или юридических лиц,

- а также в других случаях, предусмотренных действующим законодательством.

Де факто децентрализация управления и передача функций от центральной власти местной превращена в ТОТАЛЬНУЮ ИНКВИЗИЦИЮ!

Вместе с тем, Бюро Госканцелярии не способно, даже теоретически, выполнить свои обязательства, хотя бы в части контроля ВСЕХ принимаемых местными органами публичной власти решений, нормативных актов, приказов и распоряжений. Ведь весь аппарат одного Бюро состоит из начальника, 3-5 заместителей (по количеству районов), 3-11 специалистов и одного водитель. Начальники и их замы - только начальники, они не исполнители. А один лишь специалист на один район со своими многочисленными населенными пунктами, совершенно не достаточно, чтобы даже поверхностно выполнить свои обязательства по контролю и надзору за деятельностью местной власти.

Тогда для чего создана заранее известная своей несостоятельностью структура из территориальных Бюро Госканцелярии? Естественно, для выполнения «разовых» указаний свыше - административных и/или партийных!

Теперь только вообразите, во что превращается комбинация с неэффективными структурами управления и не компетентными госчиновниками и их начальниками.

А ведь этот синдром-клубок недостатков следует размотать и перемотать по новому, по хозяйски, с пользой для страны и ее экономики.

ВЫВОДЫ

1. Страну, ее экономику, министерства и ведомства центральной и местной властей все 25 лет пытались управлять самой неэффективной системой управления  линейной, чрезмерно бюрократизированной.

2. Намеченные цели по проведению  научных  исследований  по вопросам теории и практики госуправления и подготовке научных и педагогических кадров в области госуправления не выполнены. Низка эффективность подготовки  госслужащих и не выполняются минимальные законные требования по их ежегодной переподготовке.

3. Штаты управленцев и исполнителей необоснованно увеличены и оценкой их уровня эффективности (неэффективности) целенаправленно и со знанием дела НИКТО не занимается.

4. Принятые решения по увеличению количества госслужащих с различными статусами необоснованны, финансово не обеспечены и противоречат экономической ситуации страны.

5. Принимаемые решения по децентрализации центральной публичной власти и повышении роли местной публичной власти половинчаты, неадекватны и главную проблему не решали и не решают.

6. Количество полномочий Правительства (по закону - 49 ) и полномочий министерств и ведомств (по их положениям - 1419) отличаются в 29 раз и не обеспечены адекватным количеством исполнителей, в первую очередь, по причине анормального большого количества начальников всех рангов - до 40% от штата.

7. Промедление с реформой, децентрализацией центральной публичной власти и укрепление местной публичной власти может уже стать катастрофой при невозможности более поддерживать ее трансфертами из госбюджета центра.

8. Госканцелярия не стала связующим и координирующим звеном между Правительством, центральной и местной публичными властями, но при этом, только за последние шесть лет, штаты увеличены в 1,8 раза, с 189 до 339. 

            ПРЕДЛОЖЕНИЯ

           1. Отказаться от повсеместно принятой линейной структурs управления всеми госорганами, как самой неэффективной. Для каждого госоргана обоснованно назначать соответствующую задачам и функциям структуру. И начать следует с основных, образующих госструктур/министерств – Госканцелярии, Минэкономики, Минфина, Минюста, Минобразования и Минтруда.

            2. В контексте со своими основными задачами, анализировать деятельность Академии публичных знаний, дать оценку эффективности (неэффективности) ее деятельности за годы существования и подготовить предложения по реорганизации и переориентации на поставленные первоначально цели.

           3. Провести анализ полномочий Правительства (по закону о Правительстве) и определенных полномочий для министерств и ведомств. На основе анализа, подготовить изменения и дополнения в законодательство и нормативную базу (положений о министерствах и ведомствах).

            4. Отменить Нормы создания структурных подразделений органов публичной власти, утвержденные постановлением Правительства №1001/26.12.2011. Разработать новые нормы, которые будут учитывать зависимость от применяемых (рекомендуемых) структур управления министерствами и ведомствами. Отказаться от принятой практики назначения до 40% начальников. Снизить их предельное количество до 12-15%, о чем внести соответствующее дополнение в Закон №158/2008 о государственной должности и статусе государственного служащего.

            5. Разработать и принять конкретную краткосрочную и среднесрочную программы по децентрализации центральной публичной власти и реорганизации местной публичной власти.

            6.  Отозвать из Парламента проекты законов о статусах госслужащих МВД и пенитенциарной системы Минюста. Отменить принятые решения об их одобрении. Считать ошибкой предложения МВД и Минюста по присвоению статуса госслужащих сотрудников в пагонах.

Думитру Барбалат, эксперт  Института эффективной политики