Институт эффективной политики

Институт эффективной политики

3 февраля 2017
Информационно-аналитические материалы

Реформа госуправления. Место и роль статистики в системе управления

Почему и для чего при всем этом затягивают обобщение информации и представление статистических работ правительству, министерствам, ведомствам и обществу? Кому и для чего может быть еще полезна подобная двухлетней давности статистика? Да ведь она уже ни на что не годится. Информационный мусор. И пустая трата финансов и людских ресурсов.

Реформа госуправления. Место и роль статистики в системе управления
Цивилизованное государство не может существовать без совершенного статистического учета, анализа и контроля

Статистика - самая точная из всех неточных наук

Скажу сразу и прямо. У меня к статистике отношение почти негативное. Именно к нашей статистике, а не в целом. На протяжении многих лет, когда я трудился в разных должностях и в различных госструктурах (в госканцелярии, минтрансе и связи, минэкономики, счетной палате), я постоянно сталкивался с множеством управленческих проблем, для разрешения которых всегда нужна была оперативная и достоверная статистическая информация. И в каждый раз статистика не могла помочь мне. Так как, в принципе, вся статистика очень большая консерваторша. А наша статистика в особенности. Плюс ко всему, она часто и системно врет и лукавит, ссылаясь на какие-то свои специфичные методы расчетов и интерполяцию данных.

Но, давайте начнем разбираться и я попытаюсь объясниться, а вы сможете судить, прав ли я или нет

Для этого договоримся, что я буду называть статистика, имея в виду госдепартамент статистики, а затем национальное бюро статистики.

На протяжении вот уже более 25-и лет статистика ежегодно разрабатывает программы статистических работ, которые утверждаются правительством и затем статистика и госорганы ими руководствуются. Все эти программы, неизменно начинались и начинаются с декларации:

«Социально-экономические реформы, процессы демократизации в обществе ведут к дальнейшему росту спроса на статистическую информацию со стороны органов центрального и местного публичного управления, неправительственных организаций, академических кругов, международных организаций, стороной которых наша страна является, других пользователей. Таким образом, наличие значимой, достоверной и комплексной статистической информации имеет большое значение в обеспечении разработки, мониторинга и оценки национальных программ и стратегий, содействует процессу принятия решений органами центрального и местного публичного управления, облегчает развитие частного сектора, способствует лучшей информированности всего общества. Разработка статистической информации позитивно влияет на имидж Республики Молдова за рубежом, содействуя инвестиционному притоку в страну, экспорту местной продукции и т.д. и, в конечном итоге, экономическому росту и повышению благосостояния населения.»

Все это чистой воды показуха, потому как…

В начале 90-х годов и до 2001г. включительно, правительство статистические программы утверждало, но при этом сами программы к постановлению не прилагались. И это потому, в первую очередь, что в тех программах,  примерно для 60% статистических работ, уточнялось, что обработка исходных данных осуществлялась мануально, вручную на арифмометрах. Видимо, не хотело руководство показывать отсталость госструктуры.

В 1999г. правительство утвердило первую (и пока единственную) Концепцию реформирования национальной статистической системы на 1999-2002 годы. В концепции сказано, что «став членом ООН и, непонятным образом, уже и полноправным членом Совета Европы и других международных организаций, Молдова значительно расширила свою деятельность на международной арене, но нуждается в реформе статистики, так как цивилизованное государство не может существовать без совершенного статистического учета и анализа».

В 2010г. была принята и затем внедрена автоматизированная информационная система национального бюро статистики (АИС НБС), которая является телекоммуникационной и информационной системой, располагающей единой точкой доступа к ресурсам, приложениям и информационным услугам НБС. АИС стала составной частью информационных ресурсов государственного управления и использует эти ресурсы для решения проблем, с которыми сталкивается официальная статистика. Система может, по требованию заявителей, предоставлять свою информацию в целях обеспечения работы информационных ресурсов государственного управления в соответствии с существующими требованиями на государственном уровне.

И действительно, начиная уже со статистической  программы на 2002г. все открыто. Но что-то странно и непонятно в этих программах все равно присутствует? Если, например срок представления окончательной обобщенной информации по ВВП за предыдущий год ранее был установлен к ноябрю следующего года, то начиная с 2005г., срок почему-то перенесли на 29 декабря следующего года. Хоть за пару дней, но еще до Нового года. Месячные и квартальные показатели по промышленности ранее представлялись на 10-й день, затем на 40-й день. Точь-в-точь как срок для поминания усопших. Для годового энергетического баланса предприятия представляют свои отчеты статистике до 20 марта следующего года. Статистика ранее представляла обобщения до 20 июля. Но затем, без объяснений, срок перенесли на 29 сентября. Почему не первое октября? Для множества обобщений установлены огульные сроки на: 30-й, 40-й, 50-й и 60-й день. Нужно понять, что это сроки после поступление статистикой исходной информации от экономических субъектов. Чего-то конкретно по этим самым срокам ничего и не сказано. И эти сроки повторяются из года в год, и никто ни в самой статистике, ни в правительстве, при рассмотрении соответствующих проектов и их утверждении, не удосужился спросить – почему так? Кроме того, в разные годы эти сроки выпадают на выходные, так как программы бездумно копируют и не учитывают дни недели. А ведь сегодня все обобщения считываются и обобщаются компьютерными программами. Не вручную, мануально, как ранее. А программам совершенно без разницы, что считать, показатели национальных счетов, ВВП, энергобаланс или показатели по отраслям экономики. Программы оперируют только цифрами. Не понятны и необоснованно большие сроки, установленные для представления статистике исходной информации экономическими субъектами. Ведь и на предприятиях тоже уже есть всевозможные программы для сведения баланса. Практически баланс предприятия, без проблем можно сводить и ежедневно. Оправдание статистики, что на ряде предприятий нет компьютеров, не в счет. Компьютеры сегодня есть. Нет компьютеров на мелких предприятиях, чьи показатели статистика и так не учитывает. Есть такие ведомственные правила, в зависимости от объемов продаж или экспорта.

При этом если анализировать сроки для представления обобщенных статистик министерствами, то здесь уже более жесткие требования. Хотя и здесь масса неурядиц. Минэкономики должно представлять статистике информацию о движении и приватизации госимущества до 1 июля последующим за отчетным года. И это все для главного министерства?! Информация от минфина об исполнении государственного и национального бюджетов должна представляться до 30 мая следующего после отчетного года. В чем проблема, почему и здесь установлены такие большие сроки?

Кому, для чего и почему необходимо при всем этом затягивать обобщение статистической информации и представление статистических работ правительству, министерствам, ведомствам и обществу? Кому и для чего может быть еще полезна подобная статистика двухлетней давности? Да ведь она уже ни на что не годится, как прошлогодний снег. Это - информационный мусор, а кроме того, пустая трата финансов и людских ресурсов.

Возникает еще один деликатный, но логический вопрос. Если множество показателей за предыдущий год, статистика выдает только через год, то есть уже через два года после событий, а эти самые показатели ложатся в основу всевозможных прогнозов на следующий год, то насколько правдоподобны некие такие умудренные прогнозы? Как умудряется минэкономики давать прогнозы на следующий год, основываясь на статистические данные двухлетней давности? Такой же вопрос и к аналитикам Всемирного банка, МВФ и Евростата, которые также прогнозируют нам основные показатели на будущий и последующие годы. Они ведь тоже пользуются теми же, двухлетней давности показателями и обобщениями нашей статистики. Статисты могут возразить и сказать, что они выдают предварительные результаты к 25 марта, затем полу предварительные данные к 15 июня и уже окончательно к 29 декабря. Но, простите, почему тогда минфин ежегодно «не успевает» разработать и представить, как положено к 1 сентября, проект бюджета на следующий год? Видимо, потому, что не доверяют предварительным данным и прогнозам, разработанным на их основе.

На днях министр экономики заявил, что экономика Молдовы в 2017г. вырастет на 3,5% при пессимистическом сценарии и на 6,5% - при оптимистическом. Что рост будет достигнут за счет развития сельского хозяйства, промышленности, услуг и роста налогов на импорт. На каком основании были сделаны соответствующие заявления? Ведь буквально недавно обнародованы результаты по ВВП только за 2015г. А первые предварительные результаты по итогам за 2016г. будут обнародованы только в конце марта. Для кого рассчитана такая бравада? Ведь буквально на днях на портале Всемирного банка был опубликован отчет о развития экономик стран мира - оценочный на 2016г. и прогноз на 2017-2019гг. По оценкам ВБ для Молдовы ожидается рост ВВП за 2016г. на 2,2% и прогноз на 2017г. – 2,8%, на 2018г. – 3,3% и на 2019г. – 3,7%. И минэкономики и аналитики ВБ считают по одним и тем же исходным данным. Почему тогда по нашим оценкам, даже для пессимистического варианта, в 2017г. прогнозируется рост на 3,5%, а ВБ по реальному, умеренному варианту – только на 2,8%?  Достаточно большая разница и недопустимые просчеты для тех, кто занимается прогнозами.

Для наглядности, чтобы показать, как еще работают наши статисты, приведу статистическую информацию только по одному показателю – количество государственных и муниципальных предприятий. Только количество, потому как если приводить и стоимость их активов, то будет совсем плохо.

Согласно устаревшим данным (постановление правительства №351/2005) у нас числились и числятся 4624 государственных и муниципальных предприятий. Согласно данным регистрационной палаты по состоянию на 1 января 2017г. в государственном регистре значатся только 1573 предприятия. В регистре агентства публичной собственности минэкономики, по состоянию на 1 января 2016 года (самые свежие данные), значатся всего 245 госпредприятий. В перечне госпредприятий, находящихся в административном управлении министерств, согласно постановлениям правительства о регламентах министерств, числятся только 114 госпредприятий. Сопоставьте – 4624, 1573, 245 и 114 предприятий. Это что, учет в государстве? А ведь статистика считает по данным, полученным от минэкономики (агентства публичной собственности). Данными регистрационной палаты статистика не пользуется. А зря. Этими же данными пользуется минфин при определении дохода бюджета от дивидендов и отчислений от чистой прибыли от акционерных обществ с долей государства, государственных и муниципальных предприятий. Правда, в бюджете дана только общая сумма, вместе с остатком чистой прибыли нацбанка. За 2016г. это в сумме должно быть 123,4 млн. лей. Какая доля от госпредприятий – неизвестно. Вот вам и здесь тоже статистика.

То же самое и с показателями по ценам, уровня бедности, прожиточного минимума и.т.д. и.т.п., все, что связано с ценами. Кто-то хоть раз задумался, откуда статистика берет исходную информацию о ценах на продаваемые товары, на питание и пр.? Свои же служащие, после посещения магазинов по своим частным делам, представляют некую информацию, которая ложится затем в основу всех официальных расчетов нашей официальной статистики. А каким образом осуществляется выборка магазинов? Сколько их должно быть для достоверности информации? Сколько раз в день, неделю или месяц надо собирать и сверять цены? Обобщается ли полная информация по всем товарам, включенным в минимальную потребительскую корзину? Об этих своих тайнах статистика молчит.

До 2001г. статистика обобщала и представляла информацию о стоимости энергоносителей (электроэнергии, газа, нефтепродуктов, угля) в стоимость продукции по отраслям и в целом по экономике. Это был очень важный показатель, может быть основной, так как при колебаниях цен на энергоносители, моментально можно было считать их влияние на стоимости продукции в отраслях и в целом по экономике, а также оперативно принимать адекватные меры. Перестали считать эти показатели. Зато непонятно для чего обобщается ежемесячно статистика экспорта электрической энергии и газа. Разве мы еще способны все энергоресурсы импортировать и тут же их экспортировать?

Вот почему я перестал верить статистике и разным прогнозам на основании этой статистики.

На что деньги тратим

Бюджетные расходы на финансирование национального бюро статистики, согласно законам о бюджете, составили, по годам, в 2017-2014-м - 78,2, 87,3, 72,1, 142,6 и 79,6 миллиона лей. Большие расходы в 2014 году были связаны, конечно же, с переписью населения. Расходы на персонал – 68,7, 67,5, 60, 56, 55,8 миллиона лей. То есть, при общих расходах почти на одном уровне, расходы на персонал неизменно растут. А где снижающий коэффициент от использования автоматизированной информационной системы, компьютерной технологии и обязательного при этом уменьшения штатов? Не применяется. Потому как в 2005 году были утверждены штаты – 107 для центрального аппарата и 328 для территориальных (районных и муниципальных) структур. Затем, в 2011г., после внедрения автоматизированных информационных систем, соответственно - 196 и 431 единиц. То есть значительно увеличили штаты – для центрального аппарата на 183% и для территориальных структур на 131%. Почему увеличили штаты? И при этом, так непропорционально – для центрального аппарата увеличение штатов почти в три раза больше, чем для территориальных единиц. А ведь основная, самая трудоемкая работа именно в районах. И ко всему, в настоящее время предлагается некая реорганизация структурных единиц статистики, в результате чего, дополнительно предлагается ввести подразделения север, центр, юг и левобережье Днестра. Мол, так предписывает некий регламент ЕС. Но ведь тот регламент, на котором ссылается статистика, относится к странам-членам ЕС. А мы еще не стали членами ЕС. Не доросли еще. Тогда зачем создавать дополнительные, промежуточные статистические единицы до того как еще не решен вопрос о неизбежной территориальной административной реформы? Опять штаты раздувать?

В этом контексте еще один вопрос. Сегодня все (почти все) статистические формы юридическими лицами передаются статистике в электронном формате и с электронной подписью. Нет надобности в фельдегерях и бумажной почте. Зачем тогда собирать и обобщать статистику на районном уровне, передавать ее в территориальные центры и затем в центральный офис, в Кишинэу? Дальность при передаче информации уже давно не проблема. Любой информации и на любое расстояние. Кроме того, более трети районов по численности составляют менее 2% от общего количества населении республики. Рационально ли в таком случае содержать статистические единицы в каждом из таких мелких районных центров, где и субъектов статистической информации почти нет? Очевидно, что не рационально.

Если сравнить запрограммированные ежегодные расходы для выполнения статистических программ по госбюджету и согласно постановлениям правительства, которыми ежегодно утверждались программы статистики, то выясняется, что эти расходы почему-то разные. На 2017 год - 55,6 миллиона по госбюджету и 57 миллионов лей - по решению правительства. В 2016 году, соответственно – 56,5 миллиона  и 55,9 миллиона лей. Соответственно и на 2015 год - 50,4 и 74,8 миллиона лей. Почему правительство допускает больше расходов, чем предусматривается госбюджетом? Если, допустить, что это чем-то обсновано, то почему не откорректировали законы о бюджетах?

Никак нельзя сказать, что сотрудники национального бюро статистики обижены в том, что касается зарплаты. При бюджете на 2017 год в 68,7 миллиона лей на 627 штатных единиц (196 в центральном аппарате и 431 в территориальных структурах), средняя зарплата брутто будет равна 8428 лей. Без налогов и отчислений в фонды социального и медицинского страхования – 5900 лей. То есть немного даже выше (на 600 лей), чем прогнозируемая средняя зарплата по экономике.

Самое непонятное во всем этом вот что. Почему из года в год - одни и те же проблемы и никто, ни на уровне правительства, ни на уровне отдельных министерств и ведомств не интересуются статистикой?

Спросил и сам вынужден ответить. Потому что руководители всех рангов не пользуются статистическими данными в планировании работ, не извлекают пользу из статотчетов. Спросите любого министра, сколько статистических обобщений выпускает национальное бюро статистики, сколько и какие из них нужны его министерству? Уверен, никто не ответит даже приблизительно.

Спросите министра экономики, как министерство прогнозирует ВВП на следующий год и последующие годы? Просто! Есть компьютерная программа, в которой наугад задается желаемый рост ВВП. И программа считает и выдает результаты – на сколько, в среднем должны вырасти объемы производства по отраслям. Затем, с учетом некоторых реальных возможностей отдельных отраслей, вносятся незначительные уточнения. После чего программа выдает вам конечный свой машинный прогноз. И этот «прогноз» затем передается минфину для последующей разработки бюджета на следующий год. И я больше чем уверен, что даже сотрудники минэкономики и минфина не ведают, как именно рождаются прогнозы развития экономики. Тем более, не говоря о других министрах. И точно также считают и аналитики Всемирного банка, МВФ и всевозможных рейтинговых, маститых кампаний. И когда реальные показатели, вдруг совпадают с «прогнозами», то мы бесконечно рады. Ай, да молодцы, аналитики.

Зачем тогда мы тратим около 60 миллионов ежегодно?

Сегодня министерства используют ряд своих, ведомственных статистических данных и показателей, не имея в состав аппарата министерства статистических подразделений. А ведь согласно закону об официальной статистики, органами официальной статистики являются: центральный орган статистики и его территориальные подразделения, статистические отделы в составе министерств, местного публичного управления и Национального банка Молдовы. В аппаратах всех министерств и местного публичного управления статистических отделов нет. А значит, и пользоваться в качестве официальной информации своими статистическими данными не вправе. Но предписание закона игнорируется и неофициальной статистикой пользуются. Издаются даже постановления правительства с использованием подобных данных.

Руководство статистикой

В самом начале я упомянул о статистике как консерваторше. Это относится не только к самой статистике, но и к ее руководству. В начале прошлого года, после скандала с необоснованными и завышенными, миллионными  затратами на финансирование переписи населения, была уволена генеральный директор Лучия Споялэ, проработавшая в должности с 2010г. И гендиректором был назначен Марин Господаренко, бывший главный бухгалтер бюро статистики. Думаю, что это назначение было совсем неудачным. Потому как 31 мая гендиректором был назначен Виталие Валков, ранее, с 2010 по 2016гг. проработавшим заместителем генерального директора. А еще ранее, с 2001 по 2008гг., также проработавшим и гендиректором бюро. Как раз в тот период, когда в системе НБС должны были внедрять Концепцию реформирования национальной статистической системы и автоматизированную информационную систему для НБС. И когда штаты НБС необоснованно были значительно увеличены, без какого-либо эффекта от этого. Думаю, что и это назначение тоже неудачное. Потому как в консервативной системе статистики, был назначен безынициативный человек и большой консерватор. Ведь не зря у американцев принято назначать на должности на срок не более 3-5 лет, максимум 7 лет. Так как при более длительных сроках в одной должности, работникам становится «скучно» на своей должности и они начинают обрастать консерватизмом. Руководитель всегда,  как правило, должен быть со стороны, не из системы. Чтобы его не тяготели бывшие связи и дела-делишки с коллегами по работе, которые будут ему постоянно об этом напоминать.

В чем главная проблема и опасность от недееспособности статистики

В ситуации, когда часть юридических лиц-предприятий уклоняются от представлении статотчетностй, когда статистика составляет своды отчетов, интерполируя имеющиеся далеко не полные исходные данные по отраслям и по экономике в целом, когда статистика позволяет определенным категориям юридических лиц не представлять отчеты и когда выработка окончательных статотчетов затягивается на долгие месяцы, а то и на год, возникает благодатная почва для теневой экономики. Предоставляется дополнительная и полная свобода для теневой экономики и в ситуации, когда в сводных отчетах статистики не указываются количество первичных отчетов (так как это лукаво не предусмотрено самой статистикой), на основании которых выполнен соответствующий свод, исключается возможность сравнивать количество отчитывающихся предприятий с количеством предприятий, зарегистрированных в госрегистре регистрационной палаты и с количеством предприятий, выплачивающих налоги, согласно данным налоговой инспекции.

После этих заверений, меня уже никто не переубедит в обратном. В статистике большой беспредел и ситуация требует срочного, квалифицированного вмешательства для доказательного выявления причин и следствий, наказания виновных и выработки соответствующих мер воздействия.

Что нужно, на мой субъективный взгляд, предпринять для наведения должного порядка в статистике?
  1. Нужен концептуальный документ о срочной реорганизации всей официальной статистики.
  2. Необходимо будет назначить новое, инициативное поколение для руководства НБС.
  3. Немедленно провести ревизию всех действующих статистических форм. Оптимизировать и привести их в коррелированную зависимость для экономики, по содержанию и срокам представления от юридических лиц до центрального офиса статистики, а затем и по срокам представления обобщений национальным бюро статистики.
  4. Определиться с необходимостью и ввести в состав структур аппаратов министерств подразделения (отделы, единицы) по вопросам отраслевой статистики, согласно закону об официальной статистике, Придать статистике системную структуру и характер.
  5. Пересмотреть структуру и штаты для Национального бюро статистики и территориальных структур статистики, исходя из возможностей автоматизированной информационной системы статистики.
  6. Воспитывать руководителей, учить их всех, на всех уровнях, понимать и активно использовать статистику в повседневной управленческой  деятельности.
  7. Если, хотя бы частично, учесть мои аргументированные замечания, доводы и исполнить предложенные рекомендации, то я надеюсь, что по истечении определенного времени, смогу изменить свое отношение к будущей статистики. ЕЩЕ НАДЕЮСЬ.