Институт эффективной политики

Институт эффективной политики

6 декабря 2018
Информационно-аналитические материалы

Коррупция в Молдове: основные констатации, выводы и предложения

Нынешний уровень коррупции в Молдове не совместим с качественными переменами в стране, которые могут произойти лишь на основе устойчивого экономического развития, охватывающего всю территорию республики.

Коррупция в Молдове: основные констатации, выводы и предложения

 

Вводная часть

По итогам 2017 г., Молдова заняла 122 место из 180 обследованных стран.

Об оценке гражданами проблемы коррупции

Свыше 50% граждан Молдовы  полагают, что факторами, способствующими продвижению по социальной лестнице, являются коррупция, взятка.

Борьба с феноменом коррупции для улучшения социально-экономического положения в стране ставится на I-II места примерно 65% граждан.

Около 67 % граждан  отмечают борьбу с коррупцией и взяточничеством в числе первых 3-х (приоритетных) целей, достижению которых надо следовать.

 

Оценка деятельности власти по борьбе с коррупцией

       

Деятельность руководства страны по борьбе с коррупцией негативно оценивает от 83% до 94% граждан Молдовы.

 

Конкретные действия правоохранительных органов по борьбе с коррупцией оцениваются гражданами настороженно, они ассоциируются с настоящей борьбой лишь у 14,4% - 28%. В то же время многие связывают такие действия с имитацией такой борьбы, с выборами или со сведением счётов.

 

О доверии к Национальному антикоррупционному центру (НЦБК)

 

Рейтинг доверия  к НЦБК колеблется в пределах 12%-17% и существенно отстаёт от показателей значимости борьбы с коррупцией.

 

Институциональные опоры по  борьбе с коррупцией

 

Согласно Национальной стратегия по неподкупности и борьбе с коррупцией на 2017-2020 годы, законодательно определены 8 институциональных опор, призванных реализовать на практике неподкупность и борьбу с коррупцией:

1.Парламент.

2.Правительство.

        3.Публичный сектор и местная публичная администрация, юстиция и антикоррупционные органы.

        4.ЦИК и политические партии.

5.Счётная палата.

6.Народный адвокат. 

        7.Частный сектор.

8.Гражданское общество и СМИ.

Анализ деятельности некоторых институтов

Парламент

 

В 2016-2017 годы Парламент произвёл своеобразную “перезагрузку” законодательства в области обеспечения неподкупности и борьбы с коррупцией:

 

Перечень законов и поправок к законам:

 

-  с начала 2016 г. вступили в силу поправки в Закон о политических партиях об их финансировании из госбюджета, порядке использования ими бюджетных ассигнований, о годовых отчётах об их финансовом управлении (менеджменте), а также об аудите и контроле отчётов об их финансовом управлении;

 

- 30 июля 2016 г., взамен Закона о национальной комиссии по неподкупности, вступил в силу Закон о национальном органе по неподкупности;

 

- с 1 августа 2016 г. вступил в силу Закон о декларировании имущества и личных интересов, который заменил 2 существовавших ранее аналогичных акта;

 

- 28 октября 2016 г. была опубликована поправка  к Закону о прозрачности процесса принятия решений об ответственности должностных лиц, однако, она вступит в силу лишь через 2 года, то есть, с 28.10.2018 г.?!;

 

- 12 ноября 2016 г. вступили в силу поправки к Закону об оценке (тестировании) институциональной неподкупности и к Закону о проверке лиц, занимающих государственные должности, и кандидатов на государственные должности;

 

- в период с 7 июня 2016 г. по 19 мая 2017 г. вступили в силу 6 законодательных

актов с поправками к Закону о национальном антикоррупционном центре-НЦБК,

- 30 июня 2017г. вступила в силу, одобренная Парламентом, Национальная стратегия по неподкупности и борьбе с коррупцией на 2017-2020 г.г.,

 

- 7 июля 2017г. вступил в силу Закон о неподкупности, заменивший Закон о предупреждении коррупции и борьбе с ней. 

       

Выводы. Проблемы

 

Не смотря на то, что в последние 2 года был принят ряд Законов, призванных укрепить институциональный уровень борьбы с коррупцией и отмыванием денег, основные трудности связаны с их применением на практике, в том числе по вине самого законодательного органа и его структурных подразделений.

 

Так, нарушаются сроки внедрения отдельных законодательных положений, не выполняются предусмотренные Законом контрольные функции, нередко проявляются непоследовательность и противоречивость.

 

Примеры:

 

- представитель Парламента в состав Совета по неподкупности был назначен

с превышением срока, предусмотренного Законом, более, чем на 3,5 месяца;

- многие рекомендации, содержащиеся в антикоррупционной экспертизе проектов законодательных актов, выполненной НЦБК, остались без внимания;

- Национальная стратегия по неподкупности и борьбе с коррупцией на период 2017-2020 г.г. была принята 30.03.2017 г., а опубликована и вступила в силу лишь 30.06.2017, то есть, полгода в стране не было концептуального документа, так как старый был завершён, а новый ещё отсутствовал;

- функциональность Национального органа по неподкупности, образованного более 2 лет назад, до сих пор не обеспечена, что препятствует проведению контроля за имуществом и личными интересами, также есть вопросы к функционированию Агентства по возмещению ценностей, приобретённых незаконно, которое входит в состав НЦБК, законодательно подчинённого Парламенту;

- законопроекты и инициативы, рассматриваемые Парламентом в 2017 г., о либерализации капитала и налоговом стимулировании, о предоставлении гражданства РМ за инвестиционную деятельность, об уступке со стороны НБМ государственных ценных бумаг иностранным инвесторам с сомнительной репутацией, о декриминализации экономических нарушений компрометируют процесс борьбы с коррупцией, так как направлены на легализацию средств незаконного происхождения и освобождение от уголовной ответственности за нарушения в банковской сфере, страховании, на рынке капитала;

- по оценке НЦБК, из 10 обязательных действий, предусмотренных для Парламента в Национальной стратегии по неподкупности и борьбе с коррупцией на 2017г., им выполнены только 3, а 7 – выполнены лишь частично.

То есть, из-за недостаточной оперативности и последовательности Парламент не может быть надёжной опорой для обеспечения неподкупности в стране.

 

Правительство

 

Правительство также, пока, не является надёжной и функциональной опорой в обеспечении неподкупности, исходя из следующих констатаций:

 

Проблемы

 

-профильные учреждения науки и образования не участвуют в разработке и совершенствовании действующей законодательной и нормативной базы;

 

- выдвигаются ходатайства (Госканцелярия, Минфин, Минздрав, Минтруда) о сокращении установленного срока проведения антикоррупционной экспертизы;

 

- многие рекомендации, содержащиеся в антикоррупционной экспертизе проектов нормативных актов, не принимаются во внимание;

 

- представитель в состав Совета по неподкупности назначен неудачно (вскоре он был отозван) и с опозданием  на 3,5 месяца от установленного Законом срока;

 

- Постановление об утверждении механизма разработки и координации секторных и местных планов антикоррупционных действий с утверждением типовых

структуры плана и квартального отчёта, было принято, согласно Национальной стратегии по неподкупности и борьбе с коррупцией на 2017-2020 г.г., лишь

23.08.2017 г. на период 2018-2020г.г., то есть, 2017 г. необоснованно исключён;

 

- правила прозрачности процессов принятия решений периодически нарушаются;

 

- меры по привлечению к ответственности лиц, вовлечённых в «кражу миллиарда», и официальных лиц, допустивших её, до сих пор не приняты.

 

В целом, по оценке НЦБК, из 32 действий, предусмотренных для Правительства в Национальной стратегии по неподкупности и борьбе с коррупцией на 2017г., им выполнены полностью только 5, а 27 – выполнены лишь частично.

 

Юстиция и антикоррупционные органы

 

Национальный антикоррупционный центр (НЦБК или Центр )

 

НЦБК является сегодня в целом функциональным органом, способным вести эффективную борьбу с коррупцией и отмыванием денег.

 

В конце 2015 г. Центр перешёл от Правительства в подчинение Парламента.

 

Но в 2016 г. полномочие по уголовным преследованиям высоких должностных лиц, перешло к антикоррупционной Прокуратуре, а вопрос недекларирования конфликта интересов – в ведение Национального органа по неподкупности.

 

В целом на сегодняшний день Центр может быть оценен как функциональный орган, что подтверждается следующими основными фактами и аргументами:

 

Факты и аргументы

 

За период с 2014 по 2017 г.г. Центр рассмотрел более 11,5 тыс. петиций граждан и принял около 9 тыс. звонков по телефону доверия.

 

Подтвердились факты, по которым были возбуждены уголовные дела, примерно в  6% обращений граждан, и также примерно в 6% звонков содержалась информация о совершении нарушений, предусмотренных Уголовным Кодексом.

 

Заметим, что только за  первое полугодие 2018г. работниками Центра были рассмотрены 6339 обращений и приняты по национальной антикоррупционной линии  2077 звонков, из которых 141 (6,8%) относился к компетенции НЦБК.

 

Результаты специальных мер, предпринятых офицерами Центра в 2016-2018 (1-й семестр)г.г. по выявлению и пресечению преступлений, в том числе по коррупционным и смежным с ними деяниям, включая данные о завершённых и переданных в суд антикоррупционных  делах, приведены в таблице.

 

 

 

 

Количество выявленных и пресечённых преступлений/

из них по коррупционным и смежным с ними деяниям

Количество возбуждённых уголовных дел, в том числе по коррупционным и смежным с ними деяниям

Количество завершённых и переданных в суд уголовных дел

Доля завершённых уголовных дел по коррупционным делам, переданных в суд

1916

1917

1918

1-й

сем-р

1916

1917

1918

1-й

сем-р

1916

1917

1918

1-й

сем-р

1916%

1917%

1918

1-й

сем-р

%

858/

720

881/

698

477/

404

722/

571

439/

612/

259

610/

278

352/

173

42,3

45,6

 

49,1

 

Учреждения и организации, наиболее подверженные коррупционным действиям в публичном секторе в 2016-2018 (1-й семестр)г.г., указаны в таблице:

 

Наименование учреждений и организаций

Количество коррупциионных действий в 2016 г.

Количество коррупциионных действий в 2017 г.

Количество коррупциионных действий в 2018 г.

(1-й семестр)

Местная публичная администрация

 

102

 

100

 

59

госпредприятия

76

60

 

МВД

119

57

45**

таможенная служба 

50

36

 

медицина

24

30

39

адвокатура*

21*

25*

 

Минюст и подчинённые ему органы

36+1 (прокуратура)

16+13 (судебные исполнители)

 

45**

образование

12

16

13

военная служба

 

9

 

суды

8

 

частный сектор*

110*

115 чел.*

37*

Примечание: знаком * отмечены данные по частному сектору

                       знаком ** отмечены суммарные данные по юстиции и МВД

 

Данные по субъектам коррупционных и смежных с ними деяний в публичном и частном секторах за период 2016-2018 (1-й семестр) г.г. отражены в прилагаемой ниже таблице.

Наименование должностей

В публичном секторе

В частном секторе

 

2016 г.

2017 г.

2018 г.

1-й

семестр

2016 г.

2017 г.

2018 г.

1-й

семестр

Министры, экс-министры, заместители министров

2

4

 

-

-

-

Руководители автономных учреждений и

подразделений в рамках публичных органов

 

12

 

28

 

7

 

-

 

-

 

-

Руководители департаментов в рамках министерств и других публичных органов

 

19

 

 

8

 

-

 

-

 

-

Генеральные консулы

-

4

 

-

-

-

Судьи

21

10

 

-

-

-

Прокуроры

1

5

 

-

-

-

Директора агентств (публичных органов)

1

1

 

-

-

-

Председатели районов

1

3

 

-

-

-

Муниципальные советники

-

4

 

-

-

-

Секретари Советов

-

4

 

-

-

-

Примары

15

17

42

-

-

-

Офицеры уголовного преследования

9

6

 

-

-

-

Полицейские

100

45

17

-

-

-

Таможенные инспектора

50

34

 

-

-

-

Судебные эксперты

2

2

 

-

-

-

Работники Департамента пенитенциарных

учреждений

-

7

 

 

-

 

-

 

-

Сфера образования (человек)

8

21

9

-

-

-

Сфера здравоохранения (человек)

8

9

30

-

-

-

Налоговые контролёры, аудиторы, ревизоры

(человек)

5

-

 

 

-

 

-

 

-

Директора госпредприятий и организаций

64

43

6

-

-

-

Адвокаты

-

-

 

21

24

12

Нотариусы

-

-

 

-

1

1

Судебные исполнители

-

-

 

6

11

4

Директора предприятий и организаций частного сектора

-

-

 

 

74

 

109

 

34

Физические лица

-

-

 

137

150

114

 

Ниже, также в таблице, отражены данные антикоррупционной экспертизы проектов законодательных и нормативных актов органов исполнительной власти, проведённой в 2016-2018 (1-й семестр) г.г.

 

Количество актов,

представленных для заключения и экспертизы

Количество выявленных

факторов риска

Доля факторов риска,

учтённых авторами актов

(эффективность экспертизы)

2016 г.

2017 г.

2018 г.

1-й

семестр

2016 г.

2017 г.

2018 г.

1-й

семестр

2016 г.

2017 г.

2018 г.

1-й

семестр

850

842

600

3118

4327

66,6%*

53,62%

59,56%

52,65%

* факторы риска выявлены в 66,6% актов, представленных для экспертизы (520).

 

Примечательно, что в 2017г. в Парламент для рассмотрения в ходе установленных процедур поступили 404 проекта законодательных актов. Однако, доклады по антикоррупционной экспертизе НЦБК были запрошены только на законодательные инициативы депутатов. Более того, из общего количества (215) законодательных инициатив депутатов и Народного Собрания Гагаузии в 2017г.   НЦБК был запрошен на предоставление экспертиз лишь по 128 проектам.  

 

Центр оценил внедрение Национальной стратегии по борьбе с коррупцией за предыдущий период 2012-2016 г.г. (5 лет) следующим образом:

 

Всего запланировано

действий

Реализовано

полностью

Реализовано

частично

Не реализовано

 

Качественный

прогресс

201

175 (87%)

18 (9%)

8 (4%)

42,9%

 

Примечание: невысокий качественный прогресс обусловлен 3-мя факторами:

-регулирующим (непринятие запланированных актов, не приведение их к Закону),

-административным (непринятие административных мер на уровне учреждений),

-финансовым (отсутствие средств для внедрения конкретных действий).

 

НЦБК в 2017г. констатировал 23 случая несоответствия доходов публичных лиц и их собственности на общую сумму в 17,5 млн. леев, а также 25 случаев недекларирования публичными лицами 92-х предметов имущества и различных доходов, здесь есть основания полагать, что эти случаи не касаются высоких должностных лиц и представляют лишь часть аналогичных несоответствий и нарушений, которые на самом деле имели и имеют место.

Результаты деятельности Центра показывают, что в 2017г. по сравнению с 2016г.:

- количество коррупционных и смежных с ними деяний уменьшилось на 3%, но

- количество преступлений по отмыванию денег, увеличилось на 22%,

- количество случаев пассивной коррупции увеличилось на 18%,

- количество случаев торговли влиянием возросло на 53%,

-количество злоупотреблений властью, служебным положением выросло на 30%

- случаев незаконного обогащения зафиксировано больше на 300%.

 

Общественную значимость в 2017г. имели 17 дел, возбуждённых в отношении:

- Генеральных консулов РМ (пассивная коррупция),

- Министра сельского хозяйства и продовольствия (пассивная коррупция),

- Министра транспорта и дорожного хозяйства (пассивная коррупция),

- лица, занимающего ответственную государственную должность (превысившего свои служебные полномочия и злоупотребившего  властью),

- замминистра экономики (злоупотребление властью и нанесение государству ущерба в особо крупном размере),

- замминистра финансов (превышение служебных полномочий),

- судьи Апелляционной Палаты Кишинёва (злоупотребление служебным положением, совершённое на основе материального интереса в интересах третьего лица с тяжёлыми последствиями),  

- экс-председателя районного Совета Криулень (пассивная коррупция),

- Генерального примара Кишинёва (превышение служебных полномочий),

- секретаря муниципального Совета Кишинёв (пассивная коррупция),

-экс-советника, советника Кишинёвского мун. Совета (активная коррупция),

- вице-претора сектора Буюкань (пассивная коррупция),

- примарии Бэчой мун.Кишинёв (превышение служебных полномочий),

- экс-Генерального прокурора (превышение служебных полномочий),

- прокурора Кишинёвской окружной прокуратуры (пассивная коррупция),

- лица из СИБ, занимающего ответственную государственную должность (злоупотребившего служебным положением в интересах третьего лица),

- руководства ООО “Империал Унит” (злоупотребление служебным

 положением и уклонение от налогов в крупных размерах),

В 2016г.было 19 резонансных дел, но ранг обвиняемых был существенно ниже.

 

Прокуратура по борьбе с коррупцией

 

По данным этого органа, в 2017 г. в делах о коррупции фигурировали местные

чиновники, представлявшие ЛДПМ (23 чел. или 26%), ДПМ (20 чел. или 23%), ЛП (17 чел. или 20%), ЕНПМ (8 чел. или 9%), ПКРМ (6 чел. или 7%), Наша Партия (5 чел. или 6%), ПСРМ (3 чел. или 4%).

 

Национальный орган по неподкупности (НОН или Орган)

 

Текущая неработоспособность Органа вытекает из анализа применения Закона об этом учреждении и полностью согласуется с позицией представителей гражданского общества, в частности Transparency International Moldova.

 

Поясним эту ситуацию.

 

Орган был учреждён Законом, вступившим в силу с 01.08.2016г. В течение

месяца после публикации данного Закона (30.07.2016) Парламент, Правительство, Высший Совет Магистратуры, Высший Совет Прокуроров, Конгресс местных властей Молдовы и Министерство юстиции были обязаны назначить или отобрать представителей в Совет по неподкупности. Выполнил это положение Закона в срок только Высший Совет Прокуроров, остальные существенно опоздали.

В итоге, первое заседание Совета по неподкупности состоялось лишь 30.12.2016г., то есть, с опозданием на 3,5 месяца, а конкурс на замещение должностей председателя и зампредседателя НОН был организован не в период 15.09.2016г.-15.11.2016г., а в период 30.12.2016г.-06.12.2017г., причём, 1-й конкурс не состоялся и был объявлен повторный конкурс.

То есть, для конкурсного отбора и официального назначения руководства НОН понадобилось времени на год больше, чем предусматривал Закон.

Более того, через месяц после назначения на должность председателя (29/30.12.2017г) НОН был обязан организовать конкурс на замещение должностей инспекторов по неподкупности, а также конкурс на замещение новых должностей этого учреждения, то есть, инспектора по неподкупности, работавшие до 01.08.2016г., оказались в положении служебной неопределённости на протяжении более 2-х лет, и, исходя из ограниченной численности состава и большого объёма работы, уместно говорить о компрометации самой идеи борьбы с коррупцией.

По указанным причинам НОН в целом, начиная с 01.08.2016г и по день

сегодняшний, является, де факто, органом частично функциональным.

 

В 2017г. в НОН поступило 3938 сведений о подаче деклараций об имуществе и личных интересах, 144 петиции об осуществлении контроля имущества и личных интересов, соблюдении правового режима конфликта интересов, несовместимостей и ограничений и остались необработанными ещё 84 петиции на эту тему, поступившие в период с 01.08.2016г. до 31.12.2016г. (итого: 228 петиций, подлежащих рассмотрению инспекторами по неподкупности), кроме того, у этих инспекторов остались на контроле ещё 75 процедур, по которым не

были приняты решения по причине их инициирования в первые 7 месяцев 2016г.

 

Юстиция

 

Из анализа деятельности органов юстиции в данной области в период

2016-2017г.г. следует, что оснований для её положительной оценки нет.

 

Прежде всего, заметим, что, за редкими исключениями, Министерство юстиции, вопреки своим полномочиям, утверждённым Правительством, на протяжении последних, как минимум, 5 лет осознанно не контролирует соответствие уставов политических партий нормам действующего законодательства, а также соблюдение уставных норм самими политформированиями. Совершенно очевидно, что при таком положении дел политическая неподкупность не может быть обеспечена в стране в принципе.

 

Далее. Министерство юстиции отобрало представителей гражданского общества в состав Совета по неподкупности на 3,5 месяца позже, чем было установлено Законом.

 

Высший Совет Магистратуры, в течение периода, превышающего год, не обеспечил выдвижение и назначение специализированных судей, как результат,  процесс тестирования профессиональной неподкупности не мог проводиться в соответствии с Законом,  так как его проведение должно быть одобрено судом.

 

То есть, Центр был вынужден выдавать удостоверения о неподкупности кандидатам на должности в публичных органах без тестирования профессиональной неподкупности в порядке, предусмотренном Законом.

 

Деятельность судов первой инстанции по материалам НЦБК отражена ниже.

2016 г.

2017 г.

Доля случаев

установления

вины обвиняемых

Доля обвиняе-мых с испол-нением нака-

зания и срок

Доля обвиняемых с отсрочкой

наказания

Доля случаев

установления

вины обвиняемых

Доля обвиняе-мых с испол-нением нака-

зания и срок

Доля обвиняемых с отсрочкой

наказания

84%

20%/5 лет

33%

90%

19%/2г. 8м.

35%

То есть, в сравнении с 2016г., средний срок реального заключения

уменьшился вдвое.

2016 г.

2017 г.

Доля случаев

с прмененим

угол.штрафов/

их сумма

Доля случаев

с прмененим

адм.штрафов/

их сумма

Доля осуж-дённых, ли- шённых пра- ва занимать

госдолжности

Доля случаев

с прмененим

угол.штрафов/

их сумма

Доля случаев

с прмененим

адм.штрафов/

их сумма

Доля осуж-дённых, ли- шённых пра- ва занимать

госдолжности

74%

45,1 тыс.л.

1%

3 тыс.л.

44%

3г.10м.

69%

55,8 тыс.л.

2%

3 тыс.л.

66%

3г. 2м.

 

Законодатель ужесточает наказание за коррупционные деяния, а суды штрафуют виновных по нисходящей, что подтверждается данными таблицы.

 

Сравнительное применение судами уголовных штрафов по годам

2010

2011

2016

2017

79% случаев

86% случаев

74% случаев

69% случаев

 

В целом, по оценке НЦБК, из 25 обязательных действий, предусмотренных для антикоррупционных органов и органов юстиции в Национальной стратегии по неподкупности и борьбе с коррупцией на 2017г., ими выполнены только 12, 10– выполнены лишь частично, а 3 – вообще не выполнены.

 

ЦИК и политические партии

 

Авторы презентации полагают, что данная опора по обеспечению неподкупности являетя очень важной, фактически ключевой, но, одновременно, и самым слабым звеном в рассматриваемом направлении.

 

Новый Закон о неподкупности требует обеспечения политической неподкупности, предполагающей прозрачность в процессе финансирования как политических партий, так и проведения выборов при соблюдении избирательного законодательства и законодательства о политических партиях.

 

Кто контролирует?

 

Контроль за соблюдением прозрачности при финансировании политических

партий, конкурентов на выборах и избирательных компаний осуществляется Счётной Палатой и ЦИК, а надзор за финансовыми потоками, осуществляемыми политически уязвимыми лицами, осуществляется Службой предупреждения и борьбы с отмыванием денег при НЦБК.

 

Политические партии. Финансирование

 

 Политическим партиям запрещено использовать иные источники  финансирования, кроме 4-х, предусмотренных Законом, а именно:  

а) членские взносы;

б) добровольные пожертвования физических и юридических лиц в пределах 200/400 средних зарплат по экономике, установленных для конкретного финансового года (например, в 2016 г., при средней зарплате по экономике в 5050 леев, физическое лицо могло пожертвовать в течение года одной или нескольким партиям свыше 1 млн. леев, а юридическое лицо – свыше  2-х млн. леев.);

в) субвенции из госбюджета;

г) доходы от своей деятельности, предусмотренной Законом

 

Отчетность

Закон обязывает партии и ЦИК публиковать на своих web-страницах суммы собранных за год членских взносов.

Сумма, полученная партией от уплаты членских взносов и добровольных пожертвований в течение одного конкретного года, не может превышать 0,3%

от суммы доходов госбюджета, установленных для этого года.

Закон устанавливает строгую отчётность партий по управлению финансами, предусматривая, согласно Кодексу о правонарушениях, их материальную ответственность за допущенные нарушения, вводит обязательный аудит их финансовых отчётов, проводимый раз в 3 года, если их годовые доходы или расходы превышают 1 млн. леев, обязывает партии размещать на своих web-страницах информацию о доходах и расходах, идентичности жертвователей и суммах пожертвований, а также информацию о выводах независимого аудита.

 

Контроль

 

Финансовые отчёты партий проверяются и анализируются ЦИК, которая, являясь органом, осуществляющим надзор и контроль за их финансированием, размещает на своей web-странице информацию о доходах и расходах партий за отчётный период. При контроле и анализе отчётов она вправе запрашивать у партий, публичных и частных органов любую необходимую ей информацию.

Контроль за использованием государственных субвенций, полученных партиями, осуществляется Счётной Палатой в соответствии с её полномочиями.

 

ЦИК. Роль этого органа

 

Кодекс о выборах определяет ЦИК как независимый государственный орган, созданный, в том числе для надзора и контроля за соблюдением Закона о финансировании политических партий и избирательных кампаний.

 

Кодекс устанавливает на период выборов жёсткие требования к конкурентам:

 

Запрещён подкуп избирателей, бесплатное распространение материальных ценностей, в том числе гуманитарной помощи, другие благотворительные акции.

Отчёты о финансировании избирательных кампаний подаются конкурентами еженедельно или раз в 2 недели в ЦИК или местным избирательным Советам, они

жёстко регламентированы по своему содержанию и содержат детальную информацию о доходах и их источниках, а также калькуляцию расходов.

 

Наказания. За что?

 

        Предусмотрено ходатайство избирательного органа перед судом об аннулировании регистрации конкурента на выборах, если он:

-использует незадекларированные финансовые или материальные средства,

-превысил установленный предел затрат из избирательного фонда,

-использует денежные средства из заграницы,

-в агитации за него участвуют лица, не являющиеся гражданами Молдовы.

 

Уголовный Кодекс предусматривает ответственность за:

- подкуп избирателей,

- незаконное финансирование партий или избирательных кампаний, нарушение порядка управления финансами партий или избирательными фондами,

- фальсификацию результатов голосования.

Отчетность

 

Ежегодно, до 1 июня, ЦИК обязан представить Парламенту доклад о финансировании политических партий и избирательных кампаний.

 

Так как финансирование партий началось с 2016г., Парламенту были представлены 2 доклада ЦИК (в 2017г. и 2018г.), составленные по итогам 2016г. и 2017 г.

 

Из этих докладов вытекает следующее.

 

ЦИК, де факто, не решает задачу по обеспечению на практике политической неподкупности, превращая свою деятельность в данном направлении в обычную формальность.

 

То есть, Комиссия рассматривает свои обязанности по контролю и анализу представленных партиями финансовых отчётов по формальным критериям:

а) соблюдение установленного срока предоставления отчёта,

б) полнота информации, отражённой в отчёте.

 

При этом ЦИК размещает информацию о полугодовых и годовых доходах и расходах партий, сведения об идентичности жертвователей и суммах пожертвований, но не проверяет размещение и полноту этой информации на их web-страницах, доверяя полностью сведениям, содержащимся в письмах политформирований.  

 

Одновременно Комиссия признаёт факт своего формального подхода к отчётам, представляемым партиями, но при этом полагает, что для выполнения тщательного анализа представленной информации ей нужны дополнительные и обученные людские ресурсы, что не выглядит убедительно.

 

В чем проблемы?

 

1. Из анализа указанных выше двух докладов, представленных Парламенту страны, следует, что Комиссия не проводит всесторонний анализ отчётов политформирований по существу, в том числе, она не проверяет платёжеспособность указанных в них физических лиц.

 

2. Из докладов следует, что ЦИК не рассматривает такие статьи финансирования деятельности партий как «членские взносы» и «пожертвования физических лиц» в качестве статей, легализующих сегодня

денежные средства «теневого», то есть, незаконного происхождения.

Так, принятый Комиссией Регламент о финансировании партий содержит формы реестров для учёта партиями членских взносов и пожертвований. И если реестр по учёту членских взносов содержит данные об источниках доходов плательщиков взносов, то установленная форма реестра пожертвований почему-то не требует от жертвователей указывать источник дохода этих пожертвований.

Как результат, по весьма значимой статье финансирования политических партий – «пожертвования физических лиц», Комиссия ограничилась обращением в Государственную налоговую инспекцию в части проверки источников доходов жертвователей, сумма пожертвований которых превысила 75 тыс. леев, что никак не решает проблему законности и прозрачности всех финансовых средств, пожертвованных партиям физическими лицами в отчётный период.

Предложение ЦИК о том, чтобы для физических лиц, поддерживающих партии в годовой сумме, не превышающей 4-5 средних зарплат по экономике (для 2018г. это 24.600 - 31.750 леев), не требовалось никаких подтверждающих документов, выглядит как осознанная/неосознанная поддержка политической коррупции, на основе которой у нас и проходят выборы, начиная с 1994г.

 

3. Кроме того, ЦИК не руководствуется строго положением Закона о том, что «Размер и порядок уплаты членских взносов определяются уставом политической партии и вместе с общей суммой взносов, собранных партией за год, публикуются на web-странице соответствующей партии и ЦИК».

Так, вопреки требованиям Закона, ЦИК разместил на своей web-странице в подрубрике «Членские взносы» систематизированные сведения лишь за 2016г., а аналогичные сведения за 2017г. там отсутствуют.

Комиссия неправомерно допускает установление размера и порядка уплаты членских взносов другим внутрипартийным документом, отличным от устава

 

4. Заметим, что, по оценке НЦБК, из 8 действий, предусмотренных для ЦИК в Национальной стратегии по неподкупности и борьбе с коррупцией на 2017г., ею выполнены только 2, а 6 – выполнены лишь частично.

 

Гражданское общество и СМИ

Тема коррупции и борьбы с ней постоянно присутствует в деятельности ряда

неправительственных организаций РМ, а также СМИ.

 

Примеры

 

Центр по обеспечению и информированию НПО РМ «Контакт» в 2015-2016 г.г. провёл и опубликовал результаты исследований по теме: «Прозрачность и ответственность местных властей при совместной деятельности НПО и СМИ», исследование «Коррупция в местной публичной администрации».

 

  Институт развития и социальных инициатив ИРСИ «Вииторул» под рубрикой «Повестка бизнеса в борьбе с коррупцией» - 2017-2018 представил доклад по борьбе с коррупцией на тему: «Что может сделать бизнес?»,

 

Продолжается проект по теме борьбы с коррупцией НПО «Эксперт-групп», который сфокусирован на 5 секторах: государственном бюджете, госзакупках, государственных предприятиях, финансовой системе, неформальной экономике.

 

Последовательно осуществляет свою деятельность молдавский филиал международной НПО «Transparency International», в том числе с помощью периодически выпускаемого издания «Наблюдатель публичных политик»,

 

Ряд специальных журналистских расследований, проведённых в течение последних лет, а также и других публикаций СМИ на тему коррупции и борьбы с ней содержали богатый материал для правоохранительных органов для проведения соответствующих проверок,

- как следует из отчётов, например, НЦБК, эта информация принималась и принимается во внимание, однако, среди осуждённых, особенно приговорённых к лишению свободы, преобладают лица нижнего и среднего уровня власти и управления,

- в целом молдавские НПО и СМИ, ряд граждан располагают достаточным потенциалом для эффективной борьбы с коррупционными и смежными с ними действиями и проявлениями, в том числе на этапах отработки законодательных и нормативных актов, а также их применения на практике.

 

Основные выводы

 

Действующее законодательство позволяет обеспечивать неподкупность в

стране, одновременно оно нуждается в ряде важных изменений и дополнений.

 

Парламент, Правительство, юстиция как опоры стратегии по неподкупности на 2017-2020г.г., часто демонстрируют несоблюдение Закона, инертность, непоследовательность. В итоге, «кража миллиарда», например, и сегодня остаётся безнаказанной, а обвинительные приговоры судов являются символическими.

 

Отсутствует установленный Законом орган (органы), мониторизирующий и координирующий всю антикоррупционную деятельность в стране.

 

Центр по борьбе с коррупцией является на сегодняшний день функциональным органом с большим опытом работы, в то время как Национальный орган по неподкупности таковым не является. Однако, полная независимость НЦБК, его подчинение только Закону остаются не обеспеченными на практике.

 

ЦИК и политические партии являются самой слабой опорой в рассматриваемом направлении. Одновременно, в этих институтах содержится основной резерв для качественных и устойчивых перемен в стране и, прежде всего, для формирования

политической элиты на основе действительно демократических выборов.

 

Профильные учреждения науки и образования практически не участвуют в отработке и совершенствовании законодательства и подзаконных актов.

 

Потенциал гражданского общества, СМИ, отдельных граждан, в антикоррупционной деятельности республики используется явно недостаточно.

 Некоторые рекомендации:

 

Законодательное закрепление за Парламентом (его подразделениями) функций по

координации всей антикоррупционной деятельности в республике. Такие функции могут быть закреплены за комиссиями по праву и безопасности.

Под эгидой соответствующих парламентских структур целесообразно учредить (на общественных началах) Наблюдательный совет из представителей всех ветвей власти, всех антикоррупционных органов, профильных учреждений науки и образования, гражданского общества,  а также СМИ.

 

Это позволит:

 

а) подготовить квалифицированные и всеобъемлющие предложения о

внесении изменений и дополнений в действующее антикоррупционное законодательство и соответствующие подзаконные акты, в том числе:

- в части надлежащей защиты Законом граждан, пострадавших от коррупции и готовых дать показания,

- в части обеспечения политической неподкупности,

- в части оптимального охвата контролем деклараций об имуществе и личных интересах, 

- в части применения, по отдельным правонарушениям, срока давности и величины этого срока, а также необходимых мер обеспечения в интересах государства, 

б) повысить качество, в том числе полноту антикоррупционного законодательства и соответствующих подзаконных актов, 

в) ускорить применение законодательной и нормативной антикоррупционной базы на практике,

г) повысить прозрачность в процессе принятия решений и способствовать гражданскому воспитанию в части обеспечения нулевой толерантности к коррупционным деяниям.

 

Для обеспечения политической неподкупности нужны оперативные меры на уровне законодательной и исполнительной властей, включающие:

Законодательное регламентирование размеров вступительных и членских

взносов, а также добровольных пожертвований,  осуществляемых членами и сторонниками политических партий, только в соответствии с партийными Уставами, зарегистрированными в Минюсте,  и  официальными доходами членов и сторонников политформирований, с установкой верхнего предела суммарных годовых платежей на уровне 5% от официального годового дохода для каждого члена и сторонника партии, но не более 10 средних зарплат по экономике.

 

Законодательное ограничение размера пожертвований со стороны физических лиц в адрес одной политической партии в течение одного года, согласно шкале:

- при годовом доходе гражданина до 50.000 леевпожертвования не допускаются, в том числе для членов и сторонников партии,

- при годовом доходе гражданина от 50.001 лея до 100.000 леев – в размере 0,5 средней зарплаты по экономике,

-  при годовом доходе гражданина от 100.001 лея до 150.000 леев – в размере 1-ой средней зарплаты по экономике,

-  при годовом доходе гражданина от 150.001 лея до 200.000 леев и более – в размере 2-х средних зарплат по экономике,

в) законодательное ограничение размера пожертвований со стороны юридических лиц в адрес одной политической партии в течение одного года суммой в 40 средних зарплат по экономике,

Законодательную регламентацию порядка функционирования электронных СМИ в партийных интересах, исключающую их полутеневое существование и предполагающую либо их обязательное учреждение соответствующими партиями, либо подчинение всех СМИ общим нормам законодательства.  

 

Законодательный запрет на организацию (прямую или косвенную) партиями концертов и других популярных массовых акций культурно-развлекательного характера, как в период их текущей деятельности, так и в избирательные периоды, запрет на прямое или косвенное участие партий в благотворительной деятельности (открытие социальных магазинов, аптек и иные подобные действия, направленные на прямой или косвенный подкуп избирателей).

 

Законодательное ужесточение санкций за нарушение порядка финансирования политических партий и использования ими финансовых средств.

 

Жёсткое регламентирование со стороны ЦИК (или иного уполномоченного Законом органа исполнительной власти):

- порядка уплаты, вступительных и членских взносов, а также добровольных пожертвований со стороны физических лиц,  их учёта и составления отчётов,                   - предоставления документальных доказательств всех, без исключения, доходов, полученных физическими и юридическими лицами, осуществляющими платежи

в адрес политформирований,

- порядка осуществления контроля за законностью финансирования партий и использования ими финансовых и иных материальных средств,

з) принятие мер со стороны Правительства для выполнения Министерством юстиции функциональных обязанностей и полномочий по контролю за деятельностью некоммерческих организаций, предусмотренному Законом.

 

Суды должны получить действенные, аргументированные рекомендации от Парламента, Высшего Совета Магистратуры,  Конституционного Суда  в части необходимости приведения обвинительных приговоров в соответствие с фактической тяжестью совершённых коррупционных и смежных с ними деяний и прекращения судебной практики по вынесению символических обвинительных решений, в том числе не содержащих никаких ограничений на занятие должностей в госорганах вдасти и управления для осуждённых коррупционеров.

 

Функциональность Национального органа по неподкупности должна быть срочно обеспечена в полном объёме, в том числе, за счёт изменений в деятельности Совета по неподкупности. Полагаем, что инициатива в этом вопросе должна исходить от Парламента.

Парламенту и Правительству надо оптимизировать структуру и полномочия антикоррупционных органов, нагрузку их работников, а также привести техническое обеспечение этих органов в соответствие с требованиями времени.

Ответственным органам, на данном этапе, следует проводить сплошной контроль за представителями высших эшелонов власти, а также судей и прокуроров в части соблюдения ими всех правовых режимов.

Парламенту и Правительству, с участием профильных НПО, предстоит создать необходимые условия для подготовки и/или отбора квалифицированных экспертов в области госзакупок, способных объективно определять их законность.

Также Парламенту и Правительству вместе с Нацбанком предстоит выработать официальную позицию государства по отношению к криптовалютам.

Так называемая «кража миллиарда» должна неотвратимо привести к ответственности, предусмотренной Законом, тех лиц, которые к ней причастны. Добиться этой ответственности – дело чести Парламента  и Правительства.

Нужна национальная программа по формированию в обществе и среди

граждан нулевой толерантности к любым видам коррупционных проявлений и действий, предполагающая и наличие отдельного курса (раздела) для учебных заведений страны всех уровней и форм собственности. Разработку такой программы должно взять на себя Правительство при участии всех

антикоррупционных органов страны, профильных НПО, а также СМИ.

Парламенту, Правительству, антикоррупционным органам республики следует рассматривать гражданское общество, СМИ, подготовленных граждан как важный и невостребованный резерв в обеспечении неподкупности, который может быть задействован и реализован в процессе принятия законодательных и управленческих решений, то есть, при обеспечении полной прозрачности в процессе принятия решений и заинтересованной восприимчивости органов власти и управления к предложениям профильных НПО и отдельных граждан.


Валентин Крылов