6 декабря 2018
Информационно-аналитические материалы
Вводная часть
По итогам 2017 г., Молдова заняла 122 место из 180 обследованных стран.
Об оценке гражданами проблемы коррупции
Свыше 50% граждан Молдовы полагают, что факторами, способствующими продвижению по социальной лестнице, являются коррупция, взятка.
Борьба с феноменом коррупции для улучшения социально-экономического положения в стране ставится на I-II места примерно 65% граждан.
Около 67 % граждан отмечают борьбу с коррупцией и взяточничеством в числе первых 3-х (приоритетных) целей, достижению которых надо следовать.
Оценка деятельности власти по борьбе с коррупцией
Деятельность руководства страны по борьбе с коррупцией негативно оценивает от 83% до 94% граждан Молдовы.
Конкретные действия правоохранительных органов по борьбе с коррупцией оцениваются гражданами настороженно, они ассоциируются с настоящей борьбой лишь у 14,4% - 28%. В то же время многие связывают такие действия с имитацией такой борьбы, с выборами или со сведением счётов.
О доверии к Национальному антикоррупционному центру (НЦБК)
Рейтинг доверия к НЦБК колеблется в пределах 12%-17% и существенно отстаёт от показателей значимости борьбы с коррупцией.
Институциональные опоры по борьбе с коррупцией
Согласно Национальной стратегия по неподкупности и борьбе с коррупцией на 2017-2020 годы, законодательно определены 8 институциональных опор, призванных реализовать на практике неподкупность и борьбу с коррупцией:
1.Парламент.
2.Правительство.
3.Публичный сектор и местная публичная администрация, юстиция и антикоррупционные органы.
4.ЦИК и политические партии.
5.Счётная палата.
6.Народный адвокат.
7.Частный сектор.
8.Гражданское общество и СМИ.
Анализ деятельности некоторых институтов
Парламент
В 2016-2017 годы Парламент произвёл своеобразную “перезагрузку” законодательства в области обеспечения неподкупности и борьбы с коррупцией:
Перечень законов и поправок к законам:
- с начала 2016 г. вступили в силу поправки в Закон о политических партиях об их финансировании из госбюджета, порядке использования ими бюджетных ассигнований, о годовых отчётах об их финансовом управлении (менеджменте), а также об аудите и контроле отчётов об их финансовом управлении;
- 30 июля 2016 г., взамен Закона о национальной комиссии по неподкупности, вступил в силу Закон о национальном органе по неподкупности;
- с 1 августа 2016 г. вступил в силу Закон о декларировании имущества и личных интересов, который заменил 2 существовавших ранее аналогичных акта;
- 28 октября 2016 г. была опубликована поправка к Закону о прозрачности процесса принятия решений об ответственности должностных лиц, однако, она вступит в силу лишь через 2 года, то есть, с 28.10.2018 г.?!;
- 12 ноября 2016 г. вступили в силу поправки к Закону об оценке (тестировании) институциональной неподкупности и к Закону о проверке лиц, занимающих государственные должности, и кандидатов на государственные должности;
- в период с 7 июня 2016 г. по 19 мая 2017 г. вступили в силу 6 законодательных
актов с поправками к Закону о национальном антикоррупционном центре-НЦБК,
- 30 июня 2017г. вступила в силу, одобренная Парламентом, Национальная стратегия по неподкупности и борьбе с коррупцией на 2017-2020 г.г.,
- 7 июля 2017г. вступил в силу Закон о неподкупности, заменивший Закон о предупреждении коррупции и борьбе с ней.
Выводы. Проблемы
Не смотря на то, что в последние 2 года был принят ряд Законов, призванных укрепить институциональный уровень борьбы с коррупцией и отмыванием денег, основные трудности связаны с их применением на практике, в том числе по вине самого законодательного органа и его структурных подразделений.
Так, нарушаются сроки внедрения отдельных законодательных положений, не выполняются предусмотренные Законом контрольные функции, нередко проявляются непоследовательность и противоречивость.
Примеры:
- представитель Парламента в состав Совета по неподкупности был назначен
с превышением срока, предусмотренного Законом, более, чем на 3,5 месяца;
- многие рекомендации, содержащиеся в антикоррупционной экспертизе проектов законодательных актов, выполненной НЦБК, остались без внимания;
- Национальная стратегия по неподкупности и борьбе с коррупцией на период 2017-2020 г.г. была принята 30.03.2017 г., а опубликована и вступила в силу лишь 30.06.2017, то есть, полгода в стране не было концептуального документа, так как старый был завершён, а новый ещё отсутствовал;
- функциональность Национального органа по неподкупности, образованного более 2 лет назад, до сих пор не обеспечена, что препятствует проведению контроля за имуществом и личными интересами, также есть вопросы к функционированию Агентства по возмещению ценностей, приобретённых незаконно, которое входит в состав НЦБК, законодательно подчинённого Парламенту;
- законопроекты и инициативы, рассматриваемые Парламентом в 2017 г., о либерализации капитала и налоговом стимулировании, о предоставлении гражданства РМ за инвестиционную деятельность, об уступке со стороны НБМ государственных ценных бумаг иностранным инвесторам с сомнительной репутацией, о декриминализации экономических нарушений компрометируют процесс борьбы с коррупцией, так как направлены на легализацию средств незаконного происхождения и освобождение от уголовной ответственности за нарушения в банковской сфере, страховании, на рынке капитала;
- по оценке НЦБК, из 10 обязательных действий, предусмотренных для Парламента в Национальной стратегии по неподкупности и борьбе с коррупцией на 2017г., им выполнены только 3, а 7 – выполнены лишь частично.
То есть, из-за недостаточной оперативности и последовательности Парламент не может быть надёжной опорой для обеспечения неподкупности в стране.
Правительство
Правительство также, пока, не является надёжной и функциональной опорой в обеспечении неподкупности, исходя из следующих констатаций:
Проблемы
-профильные учреждения науки и образования не участвуют в разработке и совершенствовании действующей законодательной и нормативной базы;
- выдвигаются ходатайства (Госканцелярия, Минфин, Минздрав, Минтруда) о сокращении установленного срока проведения антикоррупционной экспертизы;
- многие рекомендации, содержащиеся в антикоррупционной экспертизе проектов нормативных актов, не принимаются во внимание;
- представитель в состав Совета по неподкупности назначен неудачно (вскоре он был отозван) и с опозданием на 3,5 месяца от установленного Законом срока;
- Постановление об утверждении механизма разработки и координации секторных и местных планов антикоррупционных действий с утверждением типовых
структуры плана и квартального отчёта, было принято, согласно Национальной стратегии по неподкупности и борьбе с коррупцией на 2017-2020 г.г., лишь
23.08.2017 г. на период 2018-2020г.г., то есть, 2017 г. необоснованно исключён;
- правила прозрачности процессов принятия решений периодически нарушаются;
- меры по привлечению к ответственности лиц, вовлечённых в «кражу миллиарда», и официальных лиц, допустивших её, до сих пор не приняты.
В целом, по оценке НЦБК, из 32 действий, предусмотренных для Правительства в Национальной стратегии по неподкупности и борьбе с коррупцией на 2017г., им выполнены полностью только 5, а 27 – выполнены лишь частично.
Юстиция и антикоррупционные органы
Национальный антикоррупционный центр (НЦБК или Центр )
НЦБК является сегодня в целом функциональным органом, способным вести эффективную борьбу с коррупцией и отмыванием денег.
В конце 2015 г. Центр перешёл от Правительства в подчинение Парламента.
Но в 2016 г. полномочие по уголовным преследованиям высоких должностных лиц, перешло к антикоррупционной Прокуратуре, а вопрос недекларирования конфликта интересов – в ведение Национального органа по неподкупности.
В целом на сегодняшний день Центр может быть оценен как функциональный орган, что подтверждается следующими основными фактами и аргументами:
Факты и аргументы
За период с 2014 по 2017 г.г. Центр рассмотрел более 11,5 тыс. петиций граждан и принял около 9 тыс. звонков по телефону доверия.
Подтвердились факты, по которым были возбуждены уголовные дела, примерно в 6% обращений граждан, и также примерно в 6% звонков содержалась информация о совершении нарушений, предусмотренных Уголовным Кодексом.
Заметим, что только за первое полугодие 2018г. работниками Центра были рассмотрены 6339 обращений и приняты по национальной антикоррупционной линии 2077 звонков, из которых 141 (6,8%) относился к компетенции НЦБК.
Результаты специальных мер, предпринятых офицерами Центра в 2016-2018 (1-й семестр)г.г. по выявлению и пресечению преступлений, в том числе по коррупционным и смежным с ними деяниям, включая данные о завершённых и переданных в суд антикоррупционных делах, приведены в таблице.
Количество выявленных и пресечённых преступлений/ из них по коррупционным и смежным с ними деяниям |
Количество возбуждённых уголовных дел, в том числе по коррупционным и смежным с ними деяниям |
Количество завершённых и переданных в суд уголовных дел |
Доля завершённых уголовных дел по коррупционным делам, переданных в суд |
||||||||
1916 |
1917 |
1918 1-й сем-р |
1916 |
1917 |
1918 1-й сем-р |
1916 |
1917 |
1918 1-й сем-р |
1916% |
1917% |
1918 1-й сем-р % |
858/ 720 |
881/ 698 |
477/ 404 |
– |
722/ 571 |
439/ – |
612/ 259 |
610/ 278 |
352/ 173 |
42,3 |
45,6
|
49,1 |
Учреждения и организации, наиболее подверженные коррупционным действиям в публичном секторе в 2016-2018 (1-й семестр)г.г., указаны в таблице:
Наименование учреждений и организаций |
Количество коррупциионных действий в 2016 г. |
Количество коррупциионных действий в 2017 г. |
Количество коррупциионных действий в 2018 г. (1-й семестр) |
Местная публичная администрация |
102 |
100 |
59 |
госпредприятия |
76 |
60 |
|
МВД |
119 |
57 |
45** |
таможенная служба |
50 |
36 |
|
медицина |
24 |
30 |
39 |
адвокатура* |
21* |
25* |
|
Минюст и подчинённые ему органы |
36+1 (прокуратура) |
16+13 (судебные исполнители) |
45** |
образование |
12 |
16 |
13 |
военная служба |
|
9 |
|
суды |
– |
8 |
|
частный сектор* |
110* |
115 чел.* |
37* |
Примечание: знаком * отмечены данные по частному сектору
знаком ** отмечены суммарные данные по юстиции и МВД
Данные по субъектам коррупционных и смежных с ними деяний в публичном и частном секторах за период 2016-2018 (1-й семестр) г.г. отражены в прилагаемой ниже таблице.
Наименование должностей |
В публичном секторе |
В частном секторе |
||||
|
2016 г. |
2017 г. |
2018 г. 1-й семестр |
2016 г. |
2017 г. |
2018 г. 1-й семестр |
Министры, экс-министры, заместители министров |
2 |
4 |
|
- |
- |
- |
Руководители автономных учреждений и подразделений в рамках публичных органов |
12 |
28 |
7 |
- |
- |
- |
Руководители департаментов в рамках министерств и других публичных органов |
19 |
|
8 |
- |
- |
- |
Генеральные консулы |
- |
4 |
|
- |
- |
- |
Судьи |
21 |
10 |
|
- |
- |
- |
Прокуроры |
1 |
5 |
|
- |
- |
- |
Директора агентств (публичных органов) |
1 |
1 |
|
- |
- |
- |
Председатели районов |
1 |
3 |
|
- |
- |
- |
Муниципальные советники |
- |
4 |
|
- |
- |
- |
Секретари Советов |
- |
4 |
|
- |
- |
- |
Примары |
15 |
17 |
42 |
- |
- |
- |
Офицеры уголовного преследования |
9 |
6 |
|
- |
- |
- |
Полицейские |
100 |
45 |
17 |
- |
- |
- |
Таможенные инспектора |
50 |
34 |
|
- |
- |
- |
Судебные эксперты |
2 |
2 |
|
- |
- |
- |
Работники Департамента пенитенциарных учреждений |
- |
7 |
|
- |
- |
- |
Сфера образования (человек) |
8 |
21 |
9 |
- |
- |
- |
Сфера здравоохранения (человек) |
8 |
9 |
30 |
- |
- |
- |
Налоговые контролёры, аудиторы, ревизоры (человек) |
5 |
- |
|
- |
- |
- |
Директора госпредприятий и организаций |
64 |
43 |
6 |
- |
- |
- |
Адвокаты |
- |
- |
|
21 |
24 |
12 |
Нотариусы |
- |
- |
|
- |
1 |
1 |
Судебные исполнители |
- |
- |
|
6 |
11 |
4 |
Директора предприятий и организаций частного сектора |
- |
- |
|
74 |
109 |
34 |
Физические лица |
- |
- |
|
137 |
150 |
114 |
Ниже, также в таблице, отражены данные антикоррупционной экспертизы проектов законодательных и нормативных актов органов исполнительной власти, проведённой в 2016-2018 (1-й семестр) г.г.
Количество актов, представленных для заключения и экспертизы |
Количество выявленных факторов риска |
Доля факторов риска, учтённых авторами актов (эффективность экспертизы) |
||||||
2016 г. |
2017 г. |
2018 г. 1-й семестр |
2016 г. |
2017 г. |
2018 г. 1-й семестр |
2016 г. |
2017 г. |
2018 г. 1-й семестр |
850 |
842 |
600 |
3118 |
4327 |
66,6%* |
53,62% |
59,56% |
52,65% |
* факторы риска выявлены в 66,6% актов, представленных для экспертизы (520).
Примечательно, что в 2017г. в Парламент для рассмотрения в ходе установленных процедур поступили 404 проекта законодательных актов. Однако, доклады по антикоррупционной экспертизе НЦБК были запрошены только на законодательные инициативы депутатов. Более того, из общего количества (215) законодательных инициатив депутатов и Народного Собрания Гагаузии в 2017г. НЦБК был запрошен на предоставление экспертиз лишь по 128 проектам.
Центр оценил внедрение Национальной стратегии по борьбе с коррупцией за предыдущий период 2012-2016 г.г. (5 лет) следующим образом:
Всего запланировано действий |
Реализовано полностью |
Реализовано частично |
Не реализовано
|
Качественный прогресс |
201 |
175 (87%) |
18 (9%) |
8 (4%) |
42,9% |
Примечание: невысокий качественный прогресс обусловлен 3-мя факторами:
-регулирующим (непринятие запланированных актов, не приведение их к Закону),
-административным (непринятие административных мер на уровне учреждений),
-финансовым (отсутствие средств для внедрения конкретных действий).
НЦБК в 2017г. констатировал 23 случая несоответствия доходов публичных лиц и их собственности на общую сумму в 17,5 млн. леев, а также 25 случаев недекларирования публичными лицами 92-х предметов имущества и различных доходов, здесь есть основания полагать, что эти случаи не касаются высоких должностных лиц и представляют лишь часть аналогичных несоответствий и нарушений, которые на самом деле имели и имеют место.
Результаты деятельности Центра показывают, что в 2017г. по сравнению с 2016г.:
- количество коррупционных и смежных с ними деяний уменьшилось на 3%, но
- количество преступлений по отмыванию денег, увеличилось на 22%,
- количество случаев пассивной коррупции увеличилось на 18%,
- количество случаев торговли влиянием возросло на 53%,
-количество злоупотреблений властью, служебным положением выросло на 30%
- случаев незаконного обогащения зафиксировано больше на 300%.
Общественную значимость в 2017г. имели 17 дел, возбуждённых в отношении:
- Генеральных консулов РМ (пассивная коррупция),
- Министра сельского хозяйства и продовольствия (пассивная коррупция),
- Министра транспорта и дорожного хозяйства (пассивная коррупция),
- лица, занимающего ответственную государственную должность (превысившего свои служебные полномочия и злоупотребившего властью),
- замминистра экономики (злоупотребление властью и нанесение государству ущерба в особо крупном размере),
- замминистра финансов (превышение служебных полномочий),
- судьи Апелляционной Палаты Кишинёва (злоупотребление служебным положением, совершённое на основе материального интереса в интересах третьего лица с тяжёлыми последствиями),
- экс-председателя районного Совета Криулень (пассивная коррупция),
- Генерального примара Кишинёва (превышение служебных полномочий),
- секретаря муниципального Совета Кишинёв (пассивная коррупция),
-экс-советника, советника Кишинёвского мун. Совета (активная коррупция),
- вице-претора сектора Буюкань (пассивная коррупция),
- примарии Бэчой мун.Кишинёв (превышение служебных полномочий),
- экс-Генерального прокурора (превышение служебных полномочий),
- прокурора Кишинёвской окружной прокуратуры (пассивная коррупция),
- лица из СИБ, занимающего ответственную государственную должность (злоупотребившего служебным положением в интересах третьего лица),
- руководства ООО “Империал Унит” (злоупотребление служебным
положением и уклонение от налогов в крупных размерах),
В 2016г.было 19 резонансных дел, но ранг обвиняемых был существенно ниже.
Прокуратура по борьбе с коррупцией
По данным этого органа, в 2017 г. в делах о коррупции фигурировали местные
чиновники, представлявшие ЛДПМ (23 чел. или 26%), ДПМ (20 чел. или 23%), ЛП (17 чел. или 20%), ЕНПМ (8 чел. или 9%), ПКРМ (6 чел. или 7%), Наша Партия (5 чел. или 6%), ПСРМ (3 чел. или 4%).
Национальный орган по неподкупности (НОН или Орган)
Текущая неработоспособность Органа вытекает из анализа применения Закона об этом учреждении и полностью согласуется с позицией представителей гражданского общества, в частности Transparency International Moldova.
Поясним эту ситуацию.
Орган был учреждён Законом, вступившим в силу с 01.08.2016г. В течение
месяца после публикации данного Закона (30.07.2016) Парламент, Правительство, Высший Совет Магистратуры, Высший Совет Прокуроров, Конгресс местных властей Молдовы и Министерство юстиции были обязаны назначить или отобрать представителей в Совет по неподкупности. Выполнил это положение Закона в срок только Высший Совет Прокуроров, остальные существенно опоздали.
В итоге, первое заседание Совета по неподкупности состоялось лишь 30.12.2016г., то есть, с опозданием на 3,5 месяца, а конкурс на замещение должностей председателя и зампредседателя НОН был организован не в период 15.09.2016г.-15.11.2016г., а в период 30.12.2016г.-06.12.2017г., причём, 1-й конкурс не состоялся и был объявлен повторный конкурс.
То есть, для конкурсного отбора и официального назначения руководства НОН понадобилось времени на год больше, чем предусматривал Закон.
Более того, через месяц после назначения на должность председателя (29/30.12.2017г) НОН был обязан организовать конкурс на замещение должностей инспекторов по неподкупности, а также конкурс на замещение новых должностей этого учреждения, то есть, инспектора по неподкупности, работавшие до 01.08.2016г., оказались в положении служебной неопределённости на протяжении более 2-х лет, и, исходя из ограниченной численности состава и большого объёма работы, уместно говорить о компрометации самой идеи борьбы с коррупцией.
По указанным причинам НОН в целом, начиная с 01.08.2016г и по день
сегодняшний, является, де факто, органом частично функциональным.
В 2017г. в НОН поступило 3938 сведений о подаче деклараций об имуществе и личных интересах, 144 петиции об осуществлении контроля имущества и личных интересов, соблюдении правового режима конфликта интересов, несовместимостей и ограничений и остались необработанными ещё 84 петиции на эту тему, поступившие в период с 01.08.2016г. до 31.12.2016г. (итого: 228 петиций, подлежащих рассмотрению инспекторами по неподкупности), кроме того, у этих инспекторов остались на контроле ещё 75 процедур, по которым не
были приняты решения по причине их инициирования в первые 7 месяцев 2016г.
Юстиция
Из анализа деятельности органов юстиции в данной области в период
2016-2017г.г. следует, что оснований для её положительной оценки нет.
Прежде всего, заметим, что, за редкими исключениями, Министерство юстиции, вопреки своим полномочиям, утверждённым Правительством, на протяжении последних, как минимум, 5 лет осознанно не контролирует соответствие уставов политических партий нормам действующего законодательства, а также соблюдение уставных норм самими политформированиями. Совершенно очевидно, что при таком положении дел политическая неподкупность не может быть обеспечена в стране в принципе.
Далее. Министерство юстиции отобрало представителей гражданского общества в состав Совета по неподкупности на 3,5 месяца позже, чем было установлено Законом.
Высший Совет Магистратуры, в течение периода, превышающего год, не обеспечил выдвижение и назначение специализированных судей, как результат, процесс тестирования профессиональной неподкупности не мог проводиться в соответствии с Законом, так как его проведение должно быть одобрено судом.
То есть, Центр был вынужден выдавать удостоверения о неподкупности кандидатам на должности в публичных органах без тестирования профессиональной неподкупности в порядке, предусмотренном Законом.
Деятельность судов первой инстанции по материалам НЦБК отражена ниже.
2016 г. |
2017 г. |
||||
Доля случаев установления вины обвиняемых |
Доля обвиняе-мых с испол-нением нака- зания и срок |
Доля обвиняемых с отсрочкой наказания |
Доля случаев установления вины обвиняемых |
Доля обвиняе-мых с испол-нением нака- зания и срок |
Доля обвиняемых с отсрочкой наказания |
84% |
20%/5 лет |
33% |
90% |
19%/2г. 8м. |
35% |
То есть, в сравнении с 2016г., средний срок реального заключения
уменьшился вдвое.
2016 г. |
2017 г. |
||||
Доля случаев с прмененим угол.штрафов/ их сумма |
Доля случаев с прмененим адм.штрафов/ их сумма |
Доля осуж-дённых, ли- шённых пра- ва занимать госдолжности |
Доля случаев с прмененим угол.штрафов/ их сумма |
Доля случаев с прмененим адм.штрафов/ их сумма |
Доля осуж-дённых, ли- шённых пра- ва занимать госдолжности |
74% 45,1 тыс.л. |
1% 3 тыс.л. |
44% 3г.10м. |
69% 55,8 тыс.л. |
2% 3 тыс.л. |
66% 3г. 2м. |
Законодатель ужесточает наказание за коррупционные деяния, а суды штрафуют виновных по нисходящей, что подтверждается данными таблицы.
Сравнительное применение судами уголовных штрафов по годам
2010 |
2011 |
2016 |
2017 |
79% случаев |
86% случаев |
74% случаев |
69% случаев |
В целом, по оценке НЦБК, из 25 обязательных действий, предусмотренных для антикоррупционных органов и органов юстиции в Национальной стратегии по неподкупности и борьбе с коррупцией на 2017г., ими выполнены только 12, 10– выполнены лишь частично, а 3 – вообще не выполнены.
ЦИК и политические партии
Авторы презентации полагают, что данная опора по обеспечению неподкупности являетя очень важной, фактически ключевой, но, одновременно, и самым слабым звеном в рассматриваемом направлении.
Новый Закон о неподкупности требует обеспечения политической неподкупности, предполагающей прозрачность в процессе финансирования как политических партий, так и проведения выборов при соблюдении избирательного законодательства и законодательства о политических партиях.
Кто контролирует?
Контроль за соблюдением прозрачности при финансировании политических
партий, конкурентов на выборах и избирательных компаний осуществляется Счётной Палатой и ЦИК, а надзор за финансовыми потоками, осуществляемыми политически уязвимыми лицами, осуществляется Службой предупреждения и борьбы с отмыванием денег при НЦБК.
Политические партии. Финансирование
Политическим партиям запрещено использовать иные источники финансирования, кроме 4-х, предусмотренных Законом, а именно:
а) членские взносы;
б) добровольные пожертвования физических и юридических лиц в пределах 200/400 средних зарплат по экономике, установленных для конкретного финансового года (например, в 2016 г., при средней зарплате по экономике в 5050 леев, физическое лицо могло пожертвовать в течение года одной или нескольким партиям свыше 1 млн. леев, а юридическое лицо – свыше 2-х млн. леев.);
в) субвенции из госбюджета;
г) доходы от своей деятельности, предусмотренной Законом
Отчетность
Закон обязывает партии и ЦИК публиковать на своих web-страницах суммы собранных за год членских взносов.
Сумма, полученная партией от уплаты членских взносов и добровольных пожертвований в течение одного конкретного года, не может превышать 0,3%
от суммы доходов госбюджета, установленных для этого года.
Закон устанавливает строгую отчётность партий по управлению финансами, предусматривая, согласно Кодексу о правонарушениях, их материальную ответственность за допущенные нарушения, вводит обязательный аудит их финансовых отчётов, проводимый раз в 3 года, если их годовые доходы или расходы превышают 1 млн. леев, обязывает партии размещать на своих web-страницах информацию о доходах и расходах, идентичности жертвователей и суммах пожертвований, а также информацию о выводах независимого аудита.
Контроль
Финансовые отчёты партий проверяются и анализируются ЦИК, которая, являясь органом, осуществляющим надзор и контроль за их финансированием, размещает на своей web-странице информацию о доходах и расходах партий за отчётный период. При контроле и анализе отчётов она вправе запрашивать у партий, публичных и частных органов любую необходимую ей информацию.
Контроль за использованием государственных субвенций, полученных партиями, осуществляется Счётной Палатой в соответствии с её полномочиями.
ЦИК. Роль этого органа
Кодекс о выборах определяет ЦИК как независимый государственный орган, созданный, в том числе для надзора и контроля за соблюдением Закона о финансировании политических партий и избирательных кампаний.
Кодекс устанавливает на период выборов жёсткие требования к конкурентам:
Запрещён подкуп избирателей, бесплатное распространение материальных ценностей, в том числе гуманитарной помощи, другие благотворительные акции.
Отчёты о финансировании избирательных кампаний подаются конкурентами еженедельно или раз в 2 недели в ЦИК или местным избирательным Советам, они
жёстко регламентированы по своему содержанию и содержат детальную информацию о доходах и их источниках, а также калькуляцию расходов.
Наказания. За что?
Предусмотрено ходатайство избирательного органа перед судом об аннулировании регистрации конкурента на выборах, если он:
-использует незадекларированные финансовые или материальные средства,
-превысил установленный предел затрат из избирательного фонда,
-использует денежные средства из заграницы,
-в агитации за него участвуют лица, не являющиеся гражданами Молдовы.
Уголовный Кодекс предусматривает ответственность за:
- подкуп избирателей,
- незаконное финансирование партий или избирательных кампаний, нарушение порядка управления финансами партий или избирательными фондами,
- фальсификацию результатов голосования.
Отчетность
Ежегодно, до 1 июня, ЦИК обязан представить Парламенту доклад о финансировании политических партий и избирательных кампаний.
Так как финансирование партий началось с 2016г., Парламенту были представлены 2 доклада ЦИК (в 2017г. и 2018г.), составленные по итогам 2016г. и 2017 г.
Из этих докладов вытекает следующее.
ЦИК, де факто, не решает задачу по обеспечению на практике политической неподкупности, превращая свою деятельность в данном направлении в обычную формальность.
То есть, Комиссия рассматривает свои обязанности по контролю и анализу представленных партиями финансовых отчётов по формальным критериям:
а) соблюдение установленного срока предоставления отчёта,
б) полнота информации, отражённой в отчёте.
При этом ЦИК размещает информацию о полугодовых и годовых доходах и расходах партий, сведения об идентичности жертвователей и суммах пожертвований, но не проверяет размещение и полноту этой информации на их web-страницах, доверяя полностью сведениям, содержащимся в письмах политформирований.
Одновременно Комиссия признаёт факт своего формального подхода к отчётам, представляемым партиями, но при этом полагает, что для выполнения тщательного анализа представленной информации ей нужны дополнительные и обученные людские ресурсы, что не выглядит убедительно.
В чем проблемы?
1. Из анализа указанных выше двух докладов, представленных Парламенту страны, следует, что Комиссия не проводит всесторонний анализ отчётов политформирований по существу, в том числе, она не проверяет платёжеспособность указанных в них физических лиц.
2. Из докладов следует, что ЦИК не рассматривает такие статьи финансирования деятельности партий как «членские взносы» и «пожертвования физических лиц» в качестве статей, легализующих сегодня
денежные средства «теневого», то есть, незаконного происхождения.
Так, принятый Комиссией Регламент о финансировании партий содержит формы реестров для учёта партиями членских взносов и пожертвований. И если реестр по учёту членских взносов содержит данные об источниках доходов плательщиков взносов, то установленная форма реестра пожертвований почему-то не требует от жертвователей указывать источник дохода этих пожертвований.
Как результат, по весьма значимой статье финансирования политических партий – «пожертвования физических лиц», Комиссия ограничилась обращением в Государственную налоговую инспекцию в части проверки источников доходов жертвователей, сумма пожертвований которых превысила 75 тыс. леев, что никак не решает проблему законности и прозрачности всех финансовых средств, пожертвованных партиям физическими лицами в отчётный период.
Предложение ЦИК о том, чтобы для физических лиц, поддерживающих партии в годовой сумме, не превышающей 4-5 средних зарплат по экономике (для 2018г. это 24.600 - 31.750 леев), не требовалось никаких подтверждающих документов, выглядит как осознанная/неосознанная поддержка политической коррупции, на основе которой у нас и проходят выборы, начиная с 1994г.
3. Кроме того, ЦИК не руководствуется строго положением Закона о том, что «Размер и порядок уплаты членских взносов определяются уставом политической партии и вместе с общей суммой взносов, собранных партией за год, публикуются на web-странице соответствующей партии и ЦИК».
Так, вопреки требованиям Закона, ЦИК разместил на своей web-странице в подрубрике «Членские взносы» систематизированные сведения лишь за 2016г., а аналогичные сведения за 2017г. там отсутствуют.
Комиссия неправомерно допускает установление размера и порядка уплаты членских взносов другим внутрипартийным документом, отличным от устава.
4. Заметим, что, по оценке НЦБК, из 8 действий, предусмотренных для ЦИК в Национальной стратегии по неподкупности и борьбе с коррупцией на 2017г., ею выполнены только 2, а 6 – выполнены лишь частично.
Гражданское общество и СМИ
Тема коррупции и борьбы с ней постоянно присутствует в деятельности ряда
неправительственных организаций РМ, а также СМИ.
Примеры
Центр по обеспечению и информированию НПО РМ «Контакт» в 2015-2016 г.г. провёл и опубликовал результаты исследований по теме: «Прозрачность и ответственность местных властей при совместной деятельности НПО и СМИ», исследование «Коррупция в местной публичной администрации».
Институт развития и социальных инициатив ИРСИ «Вииторул» под рубрикой «Повестка бизнеса в борьбе с коррупцией» - 2017-2018 представил доклад по борьбе с коррупцией на тему: «Что может сделать бизнес?»,
Продолжается проект по теме борьбы с коррупцией НПО «Эксперт-групп», который сфокусирован на 5 секторах: государственном бюджете, госзакупках, государственных предприятиях, финансовой системе, неформальной экономике.
Последовательно осуществляет свою деятельность молдавский филиал международной НПО «Transparency International», в том числе с помощью периодически выпускаемого издания «Наблюдатель публичных политик»,
Ряд специальных журналистских расследований, проведённых в течение последних лет, а также и других публикаций СМИ на тему коррупции и борьбы с ней содержали богатый материал для правоохранительных органов для проведения соответствующих проверок,
- как следует из отчётов, например, НЦБК, эта информация принималась и принимается во внимание, однако, среди осуждённых, особенно приговорённых к лишению свободы, преобладают лица нижнего и среднего уровня власти и управления,
- в целом молдавские НПО и СМИ, ряд граждан располагают достаточным потенциалом для эффективной борьбы с коррупционными и смежными с ними действиями и проявлениями, в том числе на этапах отработки законодательных и нормативных актов, а также их применения на практике.
Основные выводы
Действующее законодательство позволяет обеспечивать неподкупность в
стране, одновременно оно нуждается в ряде важных изменений и дополнений.
Парламент, Правительство, юстиция как опоры стратегии по неподкупности на 2017-2020г.г., часто демонстрируют несоблюдение Закона, инертность, непоследовательность. В итоге, «кража миллиарда», например, и сегодня остаётся безнаказанной, а обвинительные приговоры судов являются символическими.
Отсутствует установленный Законом орган (органы), мониторизирующий и координирующий всю антикоррупционную деятельность в стране.
Центр по борьбе с коррупцией является на сегодняшний день функциональным органом с большим опытом работы, в то время как Национальный орган по неподкупности таковым не является. Однако, полная независимость НЦБК, его подчинение только Закону остаются не обеспеченными на практике.
ЦИК и политические партии являются самой слабой опорой в рассматриваемом направлении. Одновременно, в этих институтах содержится основной резерв для качественных и устойчивых перемен в стране и, прежде всего, для формирования
политической элиты на основе действительно демократических выборов.
Профильные учреждения науки и образования практически не участвуют в отработке и совершенствовании законодательства и подзаконных актов.
Потенциал гражданского общества, СМИ, отдельных граждан, в антикоррупционной деятельности республики используется явно недостаточно.
Некоторые рекомендации:
Законодательное закрепление за Парламентом (его подразделениями) функций по
координации всей антикоррупционной деятельности в республике. Такие функции могут быть закреплены за комиссиями по праву и безопасности.
Под эгидой соответствующих парламентских структур целесообразно учредить (на общественных началах) Наблюдательный совет из представителей всех ветвей власти, всех антикоррупционных органов, профильных учреждений науки и образования, гражданского общества, а также СМИ.
Это позволит:
а) подготовить квалифицированные и всеобъемлющие предложения о
внесении изменений и дополнений в действующее антикоррупционное законодательство и соответствующие подзаконные акты, в том числе:
- в части надлежащей защиты Законом граждан, пострадавших от коррупции и готовых дать показания,
- в части обеспечения политической неподкупности,
- в части оптимального охвата контролем деклараций об имуществе и личных интересах,
- в части применения, по отдельным правонарушениям, срока давности и величины этого срока, а также необходимых мер обеспечения в интересах государства,
б) повысить качество, в том числе полноту антикоррупционного законодательства и соответствующих подзаконных актов,
в) ускорить применение законодательной и нормативной антикоррупционной базы на практике,
г) повысить прозрачность в процессе принятия решений и способствовать гражданскому воспитанию в части обеспечения нулевой толерантности к коррупционным деяниям.
Для обеспечения политической неподкупности нужны оперативные меры на уровне законодательной и исполнительной властей, включающие:
Законодательное регламентирование размеров вступительных и членских
взносов, а также добровольных пожертвований, осуществляемых членами и сторонниками политических партий, только в соответствии с партийными Уставами, зарегистрированными в Минюсте, и официальными доходами членов и сторонников политформирований, с установкой верхнего предела суммарных годовых платежей на уровне 5% от официального годового дохода для каждого члена и сторонника партии, но не более 10 средних зарплат по экономике.
Законодательное ограничение размера пожертвований со стороны физических лиц в адрес одной политической партии в течение одного года, согласно шкале:
- при годовом доходе гражданина до 50.000 леев – пожертвования не допускаются, в том числе для членов и сторонников партии,
- при годовом доходе гражданина от 50.001 лея до 100.000 леев – в размере 0,5 средней зарплаты по экономике,
- при годовом доходе гражданина от 100.001 лея до 150.000 леев – в размере 1-ой средней зарплаты по экономике,
- при годовом доходе гражданина от 150.001 лея до 200.000 леев и более – в размере 2-х средних зарплат по экономике,
в) законодательное ограничение размера пожертвований со стороны юридических лиц в адрес одной политической партии в течение одного года суммой в 40 средних зарплат по экономике,
Законодательную регламентацию порядка функционирования электронных СМИ в партийных интересах, исключающую их полутеневое существование и предполагающую либо их обязательное учреждение соответствующими партиями, либо подчинение всех СМИ общим нормам законодательства.
Законодательный запрет на организацию (прямую или косвенную) партиями концертов и других популярных массовых акций культурно-развлекательного характера, как в период их текущей деятельности, так и в избирательные периоды, запрет на прямое или косвенное участие партий в благотворительной деятельности (открытие социальных магазинов, аптек и иные подобные действия, направленные на прямой или косвенный подкуп избирателей).
Законодательное ужесточение санкций за нарушение порядка финансирования политических партий и использования ими финансовых средств.
Жёсткое регламентирование со стороны ЦИК (или иного уполномоченного Законом органа исполнительной власти):
- порядка уплаты, вступительных и членских взносов, а также добровольных пожертвований со стороны физических лиц, их учёта и составления отчётов, - предоставления документальных доказательств всех, без исключения, доходов, полученных физическими и юридическими лицами, осуществляющими платежи
в адрес политформирований,
- порядка осуществления контроля за законностью финансирования партий и использования ими финансовых и иных материальных средств,
з) принятие мер со стороны Правительства для выполнения Министерством юстиции функциональных обязанностей и полномочий по контролю за деятельностью некоммерческих организаций, предусмотренному Законом.
Суды должны получить действенные, аргументированные рекомендации от Парламента, Высшего Совета Магистратуры, Конституционного Суда в части необходимости приведения обвинительных приговоров в соответствие с фактической тяжестью совершённых коррупционных и смежных с ними деяний и прекращения судебной практики по вынесению символических обвинительных решений, в том числе не содержащих никаких ограничений на занятие должностей в госорганах вдасти и управления для осуждённых коррупционеров.
Функциональность Национального органа по неподкупности должна быть срочно обеспечена в полном объёме, в том числе, за счёт изменений в деятельности Совета по неподкупности. Полагаем, что инициатива в этом вопросе должна исходить от Парламента.
Парламенту и Правительству надо оптимизировать структуру и полномочия антикоррупционных органов, нагрузку их работников, а также привести техническое обеспечение этих органов в соответствие с требованиями времени.
Ответственным органам, на данном этапе, следует проводить сплошной контроль за представителями высших эшелонов власти, а также судей и прокуроров в части соблюдения ими всех правовых режимов.
Парламенту и Правительству, с участием профильных НПО, предстоит создать необходимые условия для подготовки и/или отбора квалифицированных экспертов в области госзакупок, способных объективно определять их законность.
Также Парламенту и Правительству вместе с Нацбанком предстоит выработать официальную позицию государства по отношению к криптовалютам.
Так называемая «кража миллиарда» должна неотвратимо привести к ответственности, предусмотренной Законом, тех лиц, которые к ней причастны. Добиться этой ответственности – дело чести Парламента и Правительства.
Нужна национальная программа по формированию в обществе и среди
граждан нулевой толерантности к любым видам коррупционных проявлений и действий, предполагающая и наличие отдельного курса (раздела) для учебных заведений страны всех уровней и форм собственности. Разработку такой программы должно взять на себя Правительство при участии всех
антикоррупционных органов страны, профильных НПО, а также СМИ.
Парламенту, Правительству, антикоррупционным органам республики следует рассматривать гражданское общество, СМИ, подготовленных граждан как важный и невостребованный резерв в обеспечении неподкупности, который может быть задействован и реализован в процессе принятия законодательных и управленческих решений, то есть, при обеспечении полной прозрачности в процессе принятия решений и заинтересованной восприимчивости органов власти и управления к предложениям профильных НПО и отдельных граждан.
Валентин Крылов